关于深化国务院各部门　机关后勤体制改革的意见』的说明(深化后勤改革)

『关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见』的说明

国务院机关事务管理局副局长　唐树杰

　　国务院机关事务管理局、中央机构编制委员会办公室联合制定的《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》(以下简称《意见》),已经国务院同意,由国务院办公厅转发实施。一、关于《意见》的形成过程机关后勤工作和改革,是我国整体改革开放和社会主义现代化建设事业的一部分,是政府机构改革的一项重要内容。党的十一届三中全会特别是党的十四大以来,国务院各部门根据建立社会主义市场经济体制和机构改革的总体要求,按照《国务院各部门后勤机构改革实施意见》(中编办〔1993〕33号)文件的统一部署,以管理科学化和服务社会化为方向,将后勤服务职能从机关行政序列中划出,成立了事业型的机关服务中心,初步建立了新的机关后勤管理体制和服务运行机制,提高了管理水平和服务质量,增强了保障能力,减轻了财政负担,为国务院机构改革、转变职能、精兵简政、分流人员作出了积极贡献。实践证明,机关后勤体制改革的方向是正确的,成效是明显的。但从总体上看,机关后勤管理体制和服务运行机制与建立社会主义市场经济体制和有中国特色的政府行政管理体制的要求还不相适应,需要不断完善,改革实施中遇到的一些困难和问题,还有待通过不断深化改革,逐步探索解决。党的十五大后,各项改革进一步深入发展。机构改革、住房制度改革、养老、医疗等社会保障制度改革全面启动,逐步实施,国务院新一轮机构改革也已基本完成。国家对事业单位的改革也明确了方向,提出要以社会化为方向,使大多数事业单位三年内逐步自收自支、自负盈亏。这不仅对深化机关后勤体制改革提出了新的要求,也为继续深化机关后勤体制改革创造了良好的外部环境。为适应改革形势发展的要求,抓住机遇,按照党的十五大精神和国务院机构改革的总体要求,结合实际,在认真总结经验和深入调查研究的基础上,国管局会同中编办,于去年5月底研究起草了《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》。《意见》初稿形成后,我们在中央国家机关范围内,多次召开座谈会,广泛听取意见,对提出的意见和建议进行了认真研究和充分吸纳。在此基础上,又就改革中涉及到的相关问题,将《意见》(征求意见稿)送国家计委、财政部、人事部、劳动保障部、国家税务总局、国家工商局等有关业务主管部门征求意见,并对反馈的意见作了认真研究和吸纳。随后,国管局、中编办又多次对《意见》进行了认真、反复的修改。11月24日,经国管局、中编办会签后,将《意见》正式上报国务院办公厅批转。国务院领导对这次深化机关后勤体制改革十分重视。国务院办公厅对《意见》稿逐条逐句地进行了审定,朱基总理、李岚清、吴邦国、温家宝、曾庆红、王忠禹等领导在文件上圈阅同意,由国务院办公厅批转各部门执行。这充分说明,机关后勤体制改革是政府机构改革的重要内容,党和国家领导人对机关后勤工作和搞好机关后勤体制改革,是十分重视的。二、关于改革的主要内容(一)关于规范机关后勤行政管理职能问题。机关后勤管理是政府行政管理的有机组成部分。深化机关后勤体制改革,要求政府机关的后勤行政管理工作,根据党的十五大提出的建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系的要求,按照精简、统一、效能和权责一致的原则,规范职能,理顺关系,实现管理科学化,建立适应市场经济要求的机关后勤管理体制。《意见》从两个层次对规范职能提出了具体要求。国务院机关后勤工作主管部门,要从以下几个方面规范管理职能:一是要按机构改革的总体要求,精兵简政,转变职能,理顺关系,提高效率,加强宏观管理,依据有关政策和规定对各部门机关后勤工作进行指导、监督和调控。二是要逐步统一中央国家机关后勤管理和保障制度、办法和标准,促进后勤管理机构组织、职能、工作程序的规范化,提高后勤管理科学化水平。三是要积极探索、稳步推进中央国家机关政府采购、公务用车、办公用房、职工住房等后勤保障制度的改革。四是要加强中央国家机关后勤服务行业改革的分类指导,推动服务机制转换和服务联合,发挥规模效益,促进机关后勤服务的商品化、市场化。国务院各部门的机关后勤行政管理工作,要从以下三个方面进行规范:一是强调了机关行政管理工作要由行政机关承担,使用行政编制。二是明确了列入机关行政序列的后勤管理职能主要是管理机关行政经费、监管机关国有资产、与机关服务中心签定并履行服务合同。三是从各部门的实际出发,提出了过去列入后勤行政管理职能的一些服务性、事务性较强的管理工作,可委托机关服务中心承担。如随着住房制度改革的深入,可探索物业管理方式,将原房产管理工作中基建工程的组织及日常维护、维修等工作,通过转变职能,交给机关服务中心承担,使后勤行政管理实现实物形态管理向价值形态管理的转变。哪些事务性、服务性管理工作委托给机关服务中心承担,因各部门情况不一,《意见》未作统一要求,由各部门根据本单位机构改革的情况,从实际出发自行掌握。《意见》强调,对委托给机关服务中心承担的机关事务性、服务性管理工作,机关应给予必要的经费保障。(二)关于机关服务中心的性质和任务问题。机关服务中心是适应改革要求而组建的新型后勤服务组织,《意见》对此作了充分肯定。党的十四大以后,为适应机构改革的要求,国务院各部门按照中编办33号文件的要求,实行两个职能分开,将后勤服务职能从机构、编制、经费等方面从机关行政序列划出,成立了事业型的机关服务中心,为机构改革、精兵简政、分流人员作出了贡献,也为后勤服务与第三产业接轨创造了条件,国务院领导在多次讲话中对此给予了充分肯定。1996年,国管局针对改革实施中存在的问题,印发了《关于加强机关服务中心建设若干问题的意见》(国管体改〔1996〕116号),进一步明确了机关服务中心的性质、任务和发展方向,为推动机关服务中心深化改革、健康发展作了积极探索。《意见》在总结改革实践的基础上,根据改革的总体要求,针对改革实施中遇到的新情况、新问题,对机关服务中心的性质、任务和发展方向作了进一步的明确。主要反映在以下几个方面:一是明确机关服务中心为机关直属事业单位,具有事业单位法人资格,实行独立核算。二是明确了机关服务中心要积极引进企业管理机制,按机关后勤体制改革分步推进的要求,积极推动机关服务中心实现自收自支。三是在机关服务中心的编制管理上,由主管部门核定后勤事业编制改为按工作需要由各部门自行定岗、定员,定岗、定员方案报中编办备案。有关工作,中编办将作出具体安排。机关服务中心的主要任务:一是承担机关的后勤服务保障工作,根据机关后勤服务工作规划和要求,与机关签定并履行服务合同;二是承担机关委托管理的部分行政事务性工作;三是承担机关交由其占有、使用的国有资产管理工作,使经营性资产保值增值;四是推动所属服务经营单位通过深化改革转换机制,加强管理,改进服务,提高经济效益。这里,需要强调说明的是,由于机关服务中心的主要任务是为机关服务,是为机关工作正常运转提供服务保障的职能部门,因此,它是一个特殊的事业单位,不同于机关一般的事业单位。为顺利推进机关后勤体制改革,我们必须充分考虑机关服务中心的特殊性。根据《意见》精神,机关服务中心对外仍可使用机关服务局的印章,仍按机关内设机构对待。机关服务中心的主任、副主任由机关任命。(三)关于建立和完善结算制度问题。这是深化机关后勤体制改革的核心内容。建立结算制度,推进商品化服务,是深化机关后勤体制改革,转换服务机制,促进服务单位从行政型、福利型向经营型、效益型转变,推动机关服务中心实行自收自支和企业化管理的前提和基础,也是规范管理职能,建立新的机关后勤管理体制和保障体制的必然要求。建立结算制度的主要措施是,将现行的按编制拨付人员经费定额补贴方式改为按服务项目和任务支付后勤服务费。具体操作上:一是国管局根据各部门的实际情况和财政供给状况,今后将逐步调整机关经费预算标准,核定并拨付各部门的机关后勤服务经费。二是机关服务中心为机关提供服务,由各部门根据机关服务中心承担的服务任务,以合同方式,按服务项目,支付后勤服务费用,建立机关与机关服务中心的后勤服务经费结算制度。这里需要说明的是,建立结算制度,不按编制数拨付定额补贴不能简单地理解为是减拨经费或经费“断奶”,而是经费支付形式上的转换。当然,实行经费结算制度,将使服务运行机制发生很大的变化,没有变化是不现实的。最大的变化就是,随着经费支付方式转变,服务工作将变得更有竞争性。机关服务中心要有质量意识、效率意识、核算意识,要加强内部管理,严格成本核算,压力将变得更大了。有压力才有动力,有动力服务工作才能有新突破、新发展。为稳妥地推进改革,《意见》提出,建立结算制度的工作,从今年起进行试点,经过两年过渡,到2001年普遍实行。今年,将选择部分单位进行试点,同时探索建立有关机关服务项目的收费标准,逐步调整机关经费预算标准,在此基础上,明年进一步扩大试点范围,然后全面推开。在过渡期内,参加试点的部门将按《意见》要求,以后勤服务费的形式拨付经费;非试点单位,仍按机关服务中心现有编制数和现行定额补贴标准继续核拨经费。(四)关于加强机关服务中心的资产与财务管理问题。理顺机关与机关服务中心国有资产的产权关系,是深化机关服务中心改革,保证机关服务中心正常运转的一项重要内容。按照《意见》的规定和要求,对加强机关服务中心的资产管理,要把握好以下几个问题:一是要合理界定机关服务中心管理、使用的非经营性与经营性资产的产权范围,明确相应的权利和责任。对经营性资产,要落实相应的经营自主权。二是根据有关规定,行政机关不再直接运用资产进行经营活动,一些能用于经营开发的闲置资产,应交由机关服务中心进行统一经营管理。三是机关服务中心对机关授权管理、使用的经营性资产,要加强管理,提高资产效用和效益,使其保值增值。四是机关代表国家对投入机关服务中心及其所属服务经营单位的国有资本享受资产受益权。由于各部门的情况不完全一样,具体受益方式由各部门自行确定。在财务管理方面,机关服务中心执行事业单位财务管理制度。机关服务中心所属服务经营单位根据其性质执行不同的财务制度。机关服务中心要建立健全财务管理制度和办法,加强对所属服务经营单位资产和财务的监督管理,建立健全资金使用效益的监督和制约机制。(五)关于转换机关服务中心管理机制问题。为适应深化机关后勤体制改革的总体要求,机关服务中心必须加大内部改革力度,转换内部管理机制。《意见》明确提出了几个要求:一是要结合国家人事、劳动制度改革,积极探索用人、用工制度改革,实行管理人员聘任制,推行全员劳动合同制,逐步建立能上能下、能进能出的用人用工制度。二是要改革收入分配制度,逐步建立有效的激励和约束机制。机关服务中心执行事业单位职员职务等级工资制度。建立了结算制度的机关服务中心,执行自收自支事业单位的工资制度。机关服务中心所属服务经营单位,要根据其性质按国家有关规定执行相应的工资制度。三是机关服务中心要按照国家社会保障制度改革的要求,逐步建立机关后勤职工的养老、医疗和失业等社会保障制度。四是机关服务中心要加强对所属服务经营单位服务质量、经济效益、收入分配等方面的监督管理,组织推动服务经营单位的各项改革。五是机关服务中心要借鉴国有企业改革的做法,把改革、改组、改造和加强管理结合起来,按照国家的产业政策,发挥优势,充分利用好现有服务资源,盘活存量资产,积极探索一切有利于发展后勤生产力的经营方式、组织形式和公有制实现形式,对传统的后勤服务单位实施优化组合,提高经济效益和社会效益,使服务经营单位逐步实现自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展。(六)关于打破界线、推动联合问题。打破部门界限、推动服务联合,是深化机关后勤体制改革,推进后勤服务社会化,建立适应市场经济体制和机构改革要求的新型后勤保障体制的必然要求,也是充分利用、合理配置资源,提高保障能力,增强市场竞争力的需要。随着机构改革的不断深入和第三产业的迅速发展,打破界限、推动联合,促进专业化、集约化服务的条件也在逐步成熟。为此,《意见》把联合问题作为深化机关后勤体制改革的一项重要内容提了出来,并提出了以下主要措施:一是要加强中央国家机关后勤服务设施建设的宏观调控,充分利用现有资源,避免低水平的重复建设。二是要结合实行政府采购制度,通过在会议接待、汽车维修等方面实行定点服务等多种形式,扶优汰劣,扶持发展一些部门优势服务项目,实现中央国家机关后勤服务优势互补。三是要在中央国家机关的一些优势后勤服务行业中,如物业管理、汽车维修和运营、接待服务、印刷、幼教等行业,积极探索一切有利于提高后勤保障水平和竞争能力的组织形式和经营方式,逐步建立产业化、专业化、集约化的保障型、公益型服务体系,与第三产业的发展接轨,增强机关后勤保障能力。四是新组建的部门原则上不再设立后勤服务单位,其所需服务由中央国家机关现有服务力量提供或引进社会服务,建立新型的机关后勤保障体制。三、关于深化机关后勤体制改革的相关配套政策问题深化机关后勤体制改革是一项系统工程,涉及面宽,政策性强,需要相关部门的支持、配合。为保证改革的顺利实施,《意见》提出了要着重解决好的几个主要政策问题。第一,要研究解决好机关服务中心的税收政策。主要是机关服务中心为机关提供的后勤服务保障属非经营性活动,其对内服务所获取的收入,属于国家财政资金,即使建立结算制度,根据目前的财政状况,也只能是补尝性的。为顺利推动改革,将按国家有关规定,不计入纳税范围。在具体操作上,国管局将会同国家税务总局进一步研究落实。第二,对机关服务中心以安置分流人员为主开办的经济实体,可参照国家安置下岗分流人员、实施再就业工程的有关规定,享受相应的税收优惠政策。此外,1995年国家税务总局印发的《关于国务院各部门机关服务中心兴办经济实体有关企业所得税问题的通知》(国税发〔1995〕223号)文件中明确的有关政策,可继续执行。第三,根据国家社会保障制度改革的要求,有关部门要积极支持机关服务中心建立养老、医疗、失业等社会保障制度。目前,统一的企业职工基本养老保险制度和城镇职工基本医疗保险制度已经出台。从总体上看,机关服务中心职工的社会保障问题也要逐步纳入国家统一的社会保障体系。在目前事业单位的养老等社会保障问题尚无具体实施意见的情况下,各部门对1993年机关服务中心成立以来,由机关划转到机关服务中心人员的养老、医疗等问题,可按照“老人老办法”的原则妥善解决。第四,为帮助机关服务中心精简和分流人员,增强其自我生存和发展能力,对1993年以来由机关划转到机关服务中心的人员,各部门可参照《中央国家机关人员分流安排实施办法》(中办发〔1998〕12号)中的有关政策,妥善解决机关服务中心的人员精简和分流问题。此外,还需要补充说明的是,机关服务中心职工的住房改革问题,将按照中央在京党政机关进一步深化住房制度改革实施方案的统一要求进行。(责任编辑　吕凤波)1999年　第2期　《中国机关后勤》