切实加强机关国有资产的管理

切实加强机关国有资产的管理
●陈兆丰

  一、充分认识机关国有资产管理的重要意义
    党的十六大特别是十六届三中全会关于国有资产
管理的一系列论述，对当前开展机关国有资产管理工
作有着重要的指导意义。机关的国有资产是全社会国
有资产的重要组成部分，具有国有资产的一般属性。同
时，机关的国有资产又有其不可替代的特殊性。
    第一，机关的国有资产绝大部分是非经营性的国
有资产，其价值量巨大。如机关的办公用房，如果转换
成货币，数目将十分可观。仅市级机关办公
用房的价值就达到上百亿乃至几百亿元，而且随着市场
的变化其价值还在不断变动和攀升。这些资产都是非经营性的。
    第二，机关资产的投资来源几乎全是国有性质的
资金，除了列入预算的资金以外，其他来源也主要是财
政性资金。由于这是公共性支出，应当受到社会的监
督。因此对这块资产的管理不仅是对机关负责，也是对
全社会负责、对人民负责。
    第三，机关资产的使用者是管理社会的机关，广义
上是国家权力机构。因此，机关的资产管理除了经济意
义，还带有很强的政治性。如果管理不当造成资产的流
失，不仅仅是经济意义上的损失，更重要的是政治上的
负面影响和损害。  
    经过十来年的实践，上海市机关的国有资产管理取
得了较大成绩。但随着财政预算体制的不断完善，当前
机关国有资产管理工作中存在的问题和种种不适应也
日益显现出来。
    有的单位产权意识淡薄，谈起国有资产，其重要性
无可争辩，但这些单位注重的往往是资产的日常使用，
而对本单位到底有多少资产，一些领导、甚至直接从事
资产管理的责任人，往往不知详情，“账实不符、账账不
符”的情况不同程度地存在。
    有的单位在国有资产管理上基础工作非常薄弱，台账或
严重缺失或含糊不清，资产的总账也难免存在失真的问
题。而如果不能准确掌握资产总量，管理上就会留下重
大的漏洞和隐患。在这些单位，恐怕国有资产的流失不
是偶然的，而是必然的，流失了也根本无法追查责任。
    机关资产使用效率不高、资源配置不合理以及资
产处置不规范的现象还相当程度地存在。这些现象的
存在，与建立责任政府的理念是背道而驰的。与市场经
济条件下国有资产管理的要求也是格格不入的。对此
一定要高度重视，增强责任感，从贯彻“三个代表”
重要思想的高度，认识加强机关国有资产管理的重要
性。从建立法制政府、服务政府、责任政府的高度，提高
加强机关国有资产管理的自觉性和主动性。
    二、不断完善机关国有资产管理体制
    市级机关国有资产管理无论从其地位还是价值量
而论，其肩负的责任都十分重大，多年来，在市级机关国有资产管
理的研究和实践方面已取得了许多成绩，积累了不
少经验，初步建立起了一系列资产管理的规范和制度，
为加强机关国有资产管理奠定了良好的基础。但比起
发展变化的形势，比起时代的要求，比起我们所担负的
重任，差距还很大。当前要自觉增强紧迫感，坚持务实
创新，按照依法和科学管理的原则，不断完善机关国有
资产管理体制；切实提高机关国有资产管理的质量。
    （一)转变资产的管理方式
    由于长期受计划经济影响，在机关资产的日常管
理中，“重实物轻价值、重购买轻处置、重使用轻管理”
的现象比较普遍。管理手段落后，管理方式也比较粗
放。同时，资源配置标准不一，各部门之间占有、使用资
产的数量，质量差距较大的现象也不同程度的存在。由
于历史和体制的原因，在行政资源上占有优势的部门
往往在资产配置上的强势明显，反之就是另一种情况。
这是体制和历史原因造成的。对此在加强机关资产的
管理过程中要逐步加以规范，按照“让资源与权力脱
钩，让利益与责任挂钩”的要求完善国有资产管理体
制，加快资产管理方式的转变。
    一是在资产的购置和处理中，要充分发挥市场的
基础性作用。要提高资金的使用效率，力求投入最低、
质量最高、消耗最少、效果最好。随着上海市场经济体
系的逐步成熟和完善，已有条件做到这一点。在上海，
机关需求的资源几乎都可以通过市场购置得到实现，
如何发挥市场在资源配置中的作用，是机关资产管理
中迫切需要研究解决的问题。
    二是在资产的使用和管理上，要充分发挥考核机
制和程序设计的作用，促使各单位在重视实物管理的
同时，更重视价值管理，要从资产考核的操作方法上，
研究科学的价值评判体系，促使资产在流动中实现保
值增值，在考核体系包括考核程序和考核方式设计上
要有体现保值增值的导向，避免有些资产在账面上始
终存在，但实物早已失去了价值，有些虽然还有一定残
值，但保管成本很高，早已超出实际价值的现象发生。
    三是在资产的权属和责任上，要发挥规范和制度
的约束作用。要进一步建立健全机关资产管理的规章
制度，加强对资产的统一管理。当前，要加快对机关国
有资产的明晰和界定，落实管理责任，使资产管理真正
形成法律意义上的权利和义务关系。
    (二)完善资产的管理制度。
    目前，由于机关资产缺乏合理统一的配置标准，在
资产的购置上，存在相当程度的随意性和盲目性，浪费
现象比较严重，有的单位盲目追求高端产品，市场上什
么先进就要求买什么，不计成本不计效益的现象还大
量存在。因此，必须建立刚性的资产配置预算制度。
    随着社会发展、科技进步和信息化程度的提高，机
关办公资源配置，必须与之相适应。但由于机关资产在
资金来源和使用对象等方面的特殊性，决定了必须讲求
厉行节约，强调预算管理的严肃性，随着部门预算的实
施，机关行政经费的支出正在逐步呈现刚性化。年度部
门预算在市代会获得批准后是不能够随意改变的，但有
些部门不重视这一点，在思维上有一种惯性，认为只要
领导批准就可以无限制地开支，这是极大的误解。当前
一方面要抓紧研究具有操作性的资源配置标准，另一方
面要强化预算购置管理，切实维护预算的严肃性。同时，还要加快实
现资产统一管理，为盘活存量资产创造条件。要根据各
部门的需求，对机关的存量资产进行合理的调剂，让存
量资产的价值尽可能得到充分利用，避免资产购置的重
复和资产闲置造成的浪费；要研究合理的导向性的管理
制度，促使存量资产和资源能够最大限度的得到利用。
    (三)强化资产的监管机制
    明确机关资产管理部门的职责，维护机关国有资
产管理部门的职能权威，改变国有资产管理职能分割
行使的状况，积极探索对国有资产实施监管的有效途
径。要结合实际，抓紧研究机关国有资产流失的责任追
究制度，强化国有资产保值增值意识。
    当前，由于机关资产管理体制尚不健全，有的单位
不仅相当部分的资产处于闲置状态，而且在资产的出
租、出让和报废等方面存在着很大的随意性。这些单位
资产管理的基础工作非常差，资产被随意处置后很难
通过资料反映出来。实践证明，在管理混乱的表象下其
中往往存在着违法甚至犯罪行为。为此必须加强和规
范机关资产的处置管理工作，强化对资产的监管力度，
加强对非经营性资产转变为经营性资产的审核，规范
变更手续。对长期闲置或超标配置的资产，必须按规定
程序统一处理。要从严从紧把握购置的审核环节，防止
资产重复购置。要把市场机制引入到政府资产的处置
过程，利用市场的手段，实现各部门闲置资产的合理流
动，将闲置资产及时转化为有效资源。要严格报废审批
制度，堵塞各种漏洞，防止可用资产的提前报废，尤其
是严格禁止一方面报废可用资产，一方面又申请购置
同类资产的现象发生。
    三、切实把市级机关国有资产管理工作落到实处
  机关国有资产管理涉及面广、政策性强、工作难度
大。在管理体系尚不健全，法规制度尚不完善，没有现
成经验和模式可以借鉴的情况下，单靠一个部门(单
位)的力量是不行的，需要各单位、各部门的相互支持
和积极配合，从而在工作计划、管理制度的制定和执
行，管理机制创新和改革等方面不断突破和推进。
    一是要加强组织领导，采取有力措施，保障各项工
作落到实处。目前，通过签订国有资产管理责任书，是加强
机关国有资产管理的有效方法，但仅仅依靠签订责任书的形
式是不够的，需要各部门、各单位的高度重视和具体落
实。机关国有资产管理是一项实实在在，来不得半点马
虎虚假的工作，对此必须加强组织领导，安排相应人
员，负责本单位的资产管理。同时把管理责任层层分
解，做到环环相扣，使工作落到实处。
    二是要深入调查研究，掌握实际情况，为顺
利开展工作奠定基础。做好深入细致的调查研究，是加强
机关国有资产管理的前提和基础。当前，要对机关国有
资产的价值构成、产权归属、使用效率、管理范围进一
步开展调查研究，加快制定符合实际的管理规范和制
度；要针对现有国有资产行政管理手段与市场调节机
制之间尚未形成有机结合的实际，坚持科学的发展
观，着重对市场经济条件下行政事业性单位出现的变
化和改革进行研究，努力探索市场经济条件下机关国
有资产管理的新途径和新方法。
    三是要坚持原则性，主动工作，实事求是的处理好各
类实际问题。在实施机关国有资产统一管理的过程中，既要严
格执行有关规定和制度，同时又要把握实际情况，考虑各
部门合理的特殊要求，树立为机关服务的意识。要认真听取
各有关单位的意见，有针对性地主动做好服务工作，保证
各项工作在改革和变动中的平稳过渡和紧密衔接。
    总之，要按照市委提出的坚持开创性、坚韧性、操
作性的要求，齐心协力，扎实工作，不断完善机关国有
资产管理体系，努力提高国有资产管理工作质量，使
国有资产管理工作取得更大的进步。《深化后勤体制改革1》《深化后勤体制改革2》
（作者：上海市政府机关事务管理局局长）