〖新公共管理〗理论分析

国管局门户网站 www.ggj.gov.cn 2005-04-08 11:23
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〖新公共管理〗理论分析

● 李洋 柴中达


    新公共管理的出现被称为行政管理范式的转换。作为一种新的理论范式,它涉及到以往的公共行政领域所未涉及的大量专题,如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织等,成为当代西方行政改革的主导理论。
    第一,政府的管理职能“应是掌舵而不是划桨”。“新公共管理”理论提倡通过“政府公共政策化”将政府从管理的具体事务中解脱出来,从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症。“新公共管理”理论认为,政策组织与规制组织的职能是负责“掌舵”,而服务提供组织与服从型组织的职能是“划桨”。这样做可以自然而然地达到消肿减肥的目的,减少开支、提高效率。
    第二,将企业化的管理方式引入公共部门。“新公共管理”理论认为,企业先进的管理方式和手段、服务理念都可以为公共部门所用。应该打破政府部门的垄断,通过公开竞标的方式将公共服务承包出去,实行全面质量管理和目标管理;对产出和结果高度重视,而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣机制和绩效工资制,而不是终身任职。
    第三,营造“顾客导向”的行政文化。“新公共管理”理论认为,政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务,政府服务以顾客或市场为导向,只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。于是,“新公共管理”理论改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负责任的企业家,公民则是其“顾客”。
    第四,采用授权或分权的方式进行管理。“新公共管理”理论提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与集权的机构相比,授权或分权的机构有更多优点,比集权的机构有多得多的灵活性;对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应;比集权的机构更有效率;比集权的机构更具创新精神;能够比集权的机构产生更强的责任感、更高的生产率。
    第五,实施明确的绩效目标控制。“新公共管理”理论主张放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标,与之签定绩效合同,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。这是组织由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变。
    第六,考虑外部性问题。“新公共管理”理论认为由于公共产品消费的非排他性,政府可以将一些公共产品实行经营权与所有权分离,实行公共产品消费低收费制,从而减少人们对公共产品消费,增加私人产品消费,同时也改变公共服务者激励机制,减少公共产品带来外部性。
    第七,强调人力资源管理。“新公共管理”理论强调人力资源管理,提高了在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制替代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。
    “新公共管理”理论强调进行公共管理信息化改革,主要目标是建立电子化政府。随着知识爆炸性的增长,政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应,无法发挥其应有的效能,为改革这种状况,建设信息高速公路和实现社会信息化,已成为各国政府的共识。
    新公共管理理论在西方的出现并不是偶然的。首先,自20世纪70年代由石油危机引发的经济衰弱、西方各国高额的财政赤字、福利国家的不堪负重以及一系列新的政治、经济问题的浮出水面,成为引发政府改革的直接原因;其次,经济全球化对政府的公共管理提出的更高要求,是西方政府改革的重要推动力;再次,自二战以后,由于政府职能的不断扩张,政府规模的无限膨胀,使得西方各国政府普遍臃肿,效率低下;最后,新技术革命的发展要求西方各国对政府组织作出适应信息时代的变革与调整。这些因素共同促成西方各国公共行政管理的改革浪潮,西方国家普遍进入新公共管理时代。

(作者单位:南开大学国际商学院)

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