加强新形势下机关事务管理部门的自身建设

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加强新形势下机关事务管理部门的自身建设

●  陈兆丰

    一、强化管理职能，建立集中统一的机关后勤管理体制
    集中，就是要把本级财政预算管理的机关后勤管理职能集中到机关事务主管部门，统一事权，避免政出多门，实行事务工作的集中管理；统一，就是要对机关事务工作实行统一政策、统一制度、统一标准，避免部门之间互相攀比、重复建设，提高资源使用效益，保证行政管理工作高效有序进行。
   (一)要明确机关后勤管理职能定位。强化机关后勤管理职能，必须合理界定职能内涵，弄明白“管什么”的问题。焦焕成副秘书长的讲话指出：“机关事务管理工作是以资产管理为核心，以组织提供物资保障为手段，以保证机关职能活动正常有序运转为目的的行政管理工作。机关事务管理工作的重点是对机关物资流、资金流、信息流的管理、控制和运用，包括财产物资管理、房地产与物业管理、供应服务管理、信息资源管理、生活服务管理等内容。机关事务管理部门的职能，一要搞好规划，二要建立制度，三要制定标准，四要管好资产，五要改进服务。”我感到，他的讲话对我们加强机关后勤管理职能建设具有重要的指导意义。我们应该以此为依据，结合自身的特点规范机关后勤管理职能，明确机关后勤管理部门的职责，这是建立集中统一管理体制的基础。
   (二)要加强机关后勤管理的法规制度建设。强化机关后勤管理职能，必须贯彻依法行政原则，弄明白“怎样管”的问题。焦焕成副秘书长在讲话中，就机关事务管理的法制化建设提出了五个“法定”，即机构职能法定、关系结构法定、权责配置法定、运行程序法定、监督责任法定。我感到，这五个“法定”完整地阐述了机关后勤法制化的内容。经过多年努力，上海市机关后勤的法规制度建设有了一定成绩，我们在办公用房管理、财务预算管理、国有资产管理、公务用车管理、体制机制改革、住房制度改革、引进社会服务等方面都制定了一些规范性文件和制度，依法行政的理念在广大公务员中也逐渐被接受和倡导。但是，由于机关后勤工作是一个受传统体制影响比较深的领域，长期以来法制建设相对滞后，因此职责不明确、管理不规范、标准不统一等问题至今依然存在。要强化管理职能，建立集中统一的机关后勤管理体制，就必须
加大法规制度建设的力度，按照五个法定，逐步形成完整的后勤法规体系。近年来，在实施市级机关集中办公的措施和加强市级机关国有资产管理职能中，我们已经深深体会到法规制度建设的重要性。可以说，如果不是我们适时制定了加强市级机关办公用房管理的意见和实施细则等规范性文件，如果不是得到了市国有资产管理部门的依法授权，我们就很难强有力地行使机关事务的管理职责。随着改革的深化，机关后勤管理领域新情况、新问题不断出现，机关后勤法规制度建设也就越发迫切，我们要结合机关后勤实际，抓紧研究在改革和发展中遇到的各种问题，以创新的精神加强机关后勤管理的制度建设，通过加强法规制度建设来强化机关后勤管理职能，逐步建立系统的管理规范体系、统一的管理标准体系、集约高效的资源配置制度。
   (三)要推进机关后勤管理制度改革走向深化。建立集中统一的机关后勤管理体制，既是提高行政管理效率的需要，也是机关后勤管理职能强化的必然要求，但要实现这一目标，就必须深化改革。当前，从机关后勤管理的实践看，很多管理职能在原则、框架的层面上已经非常清楚，但是在操作的层面上还存在不清晰的问题。我们往往主观上想更理性、更规范地去履行管理职能，但是，一遇到具体操作，又自觉或不自觉地习惯于采用原来的老办法，有的改革甚至不久又部分地退回了原地。从办公用房管理到机关住房制度改革，从行政经费预算管理到政府资产管理，从公务用车改革到服务质量监管，都不同程度地存在着方向明确但操作困难的现象。这里既有体制转轨时期新旧体制共同作用的原因，也有思想观念、工作方式上不相适应的原因；既有外在环境的阻力，也有内部运作机制上的消耗。这也是集中统一的管理体制尚难以全面建立的原因之一。解决这些问题的关键仍在于坚持改革、深化改革，以创新的理念改进机关后勤管理工作。
    二、突破改革瓶颈，提高机关后勤部门的管理能力
    党的十六届四中全会把加强党的执政能力建设提到十分重要的位置。加强党的执政能力建设涵盖了经济政治文化、内政外交国防、治党治国治军，机关后勤管理无疑也是题中应有之义。机关事务管理部门作为管理行政资源的政府部门，在加强党的执政能力建设过程中具有不可替代的作用。当前，机关后勤管理正处于新旧体制转轨时期，旧体制的痕迹和新体制的萌芽同时存在，互相影响。改革发展前景的广阔和改革瓶颈的制约同时存在，互相作用，对机关后勤管理部门的能力提出了挑战。要加快新体制形成和旧体制淡出的步伐，使机关后勤管理体制和运行机制适应社会主义市场经济及政府行政体制改革的进程，实现机关后勤工作的集中统一管理和后勤管理的科学化，就必须突破改革瓶颈，不断提高机关后勤部门的管理能力。
   (一)转变思维方式，加快推进机关后勤的改革创新。集中统一管理对机关事务主管部门的传统管理模式提出了挑战，例如：如何通过整合机关资源，促进行政效率的提高和行政成本的降低；如何通过强化管理为政府的高效运转和低成本运作创造条件；如何用严格的制度和规范管理机关事务，把机关后勤资源纳入依法统一管理、有序规范运行的轨道，为建设一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制打下基础；如何加深对“立党为公”的理解，为机关后勤职能建设的各个方面创造条件，为群众提供方便，为社会作出示范，让执政机关真
正树立起“执政为民”的形象；如何进一步提高机关后勤服务水平，树立“以人为本”的理念，在服务走向市场化运作的同时，不断改进服务，改善机关工作条件，增强公务员队伍的凝聚力，为建设一支过硬的公务员队伍服务等等。这些都是新时期机关后勤部门必须回答的新问题。解决这些问题，需要转变传统的思维方式，以全新的视角认识和思考机关后勤工作，不断推进改革和创新。当前，全国各地机关后勤改革的发展很不平衡，也没有统一的进度要求。但是，就上海而言，机关后勤改革可以说已进入攻坚阶段，一些浅层的、偏重形式、推行较容易的改革大部分已经实施，而在尚未改革的领域，如公务用车、职务消费、机关阳光收入等等，还处于呼声很高、难度较大的状态。我想，能否有效推进这些改革，创造一种能够解决上述难点的全新管理办法或机制，正是我们提高机关后勤管理层次和管理水平的关键所在。因此，对机关后勤改革，一是要鼓励，允许大胆探索，大胆试验，做各地尚未做过的事；二是要稳妥，推出改革措施，要深思熟虑，周密设计，谨慎操作；三是要善于总结，博采众长，不断完善。
   (二)转变工作方式，提升机关后勤的管理层次。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府行政体制改革的逐步深化，机关后勤管理工作的内外部环境都已发生并正在继续发生深刻的变化。但是毋庸讳言，作为长期在计划经济体制下运作的机关后勤部门，我们的思维习惯和工作方式还存在着巨大的惯性。有的同志往往习惯于行政审批的方式，甚至把行政审批作为管理的唯一手段；有的同志习惯于具体的操作，一件工作、一个项目就消耗了大量的精力。应当承认，事物发展变化的规律是渐进的，机关后勤改革也是一个过程。在体制转换时期，为避免管理出现真空地带，我们有时不得不保留一些传统做法，但必须清醒地看到，这并不是改革的方向。看不到这一点，不仅我们会感觉筋疲力尽地走向误区，而且弄得不好还会犯官僚主义错误，甚至造成不可挽回的损失。
    一年多以前，我就新形势下机关后勤管理职能定位提出自己的看法，即机关后勤管理职能将要向管法规、管资产、管监督的方向转变。近来，这些观点在全国机关后勤系统的研讨交流中正在得到认同，形成共识。这是改革深化的必然趋势，这是政府职能转变的必然归宿。在工作实践中，很多同志正努力探索和实践这种转变。但当前仍然有许多障碍需要我们去克服，其中一项重要任务就是转变工作方式，提高宏观管理能力和管理层次。实践证明，具体操作型的工作方式是浅层次、低效率的，只有监督管理型的工作方式才是深层次、高效率的。实施监督管理，是社会主义市场经济条件下政府角色的回归，我们必须依据这个政府职能的本质属性和定位，结合机关后勤的特点去设计和思考自身的工作方式，从浅层次的具体操作型转向高层次的监督管理型，从习惯于微观谋事为主转向统筹协调为主。如工作目标或重大项目确定以后，在具体操作和实施上要最大程度地利用市场条件下的社会资源，灵活运用客观存在的架构和机制，最大程度地调动一切积极因素，而始终让自身处在一个超脱于具体工作又能有效监控的地位。只有这样，才能增强机关事务部门的宏观管理能力，切实提高管理层次，真正实现从“办后勤”向“管后勤”的职能转变，从“运动员”向“裁判员”的角色转变。
    (三)转变管理方式，提高机关后勤管理的规范化、制度化水平。机关后勤管理能力的强弱与管理方式密切相关。机关事务工作历来偏重以行政手段为主的管理方式，个人能力对管理成效的影响比较明显，法规制度建设相对薄弱，职责不明确、管理不规范、标准不统一等问题比较普遍，这些都是造成后勤管理能力不强，管理水平不高的重要原因。要适应机关后勤集中统一管理的要求，就必须转变落后的管理方式，提高机关后勤管理的规范化、制度化水平。
    首先，要加强制度建设，推进管理实施的规范化。各级机关事务管理部门都要重视制度建设。机关事务管理虽是侧重于机关内部管理的工作，能够上升到法律法规层面的职能不多，但是，制度建设仍然是必不可少的。机关预算财务管理、政府资产管理、办公用房管理、公务用车管理、机关物资供应管理、服务质量监督管理等等，只有建立完善的制度规范，才能达到集中统一管理的目标。因此，各级机关事务管理部门都应投入一定的力量，加强调研，不断健全和完善本级机关事务管理的制度，通过规范制度，推进管理的规范化。从市级机关角度讲，下一步要研究建立权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的资产管理制度，进一步加大政府资产管理力度；要进一步完善机关办公用房管理制度，加快机关办公用房总体布局的实施，在国家实行宏观调控的新形势下，着重加强对在建项目和已启动项目的监督管理，确保工程质量优秀、操作程序规范、时间节点受控；要继续强化公务用车的规范管理，加大对全市公务用车定编管理的力度，落实监督检查，同时，继续深入研究公务用车改革方案；要进一步探索后勤资源配置制度和运作机制，改革经营单位的产权结构，充分发挥市场的作用，优化后勤资源的配置；要制定和完善机关预算管理制度，合理使用资金，最大限度地发挥资金利用效能；要不断地推进服务结算制度改革，加快推动机关服务业和社会服务业的整合。
    其次，要完善决策机制，推动管理程序的民主化。着重要研究解决五个方面的问题：一是对事关全局或本单位长远利益的重大事项，如发展规划、重要投资、重大项目、资源配置的原则及程序等一定要事先充分酝酿，广泛征求意见，与相关部门充分协商和协调，对正反两方面的意见要反复论证；二是对专业性、技术性较强的重大事项，如房地产、工程建设、信息资源等要进行专家论证、技术咨询和决策评估；三是对关
系到群众切身利益的事项，如机关住房、服务收费及各项涉及职工利益的改革措施，要扩大群众的知晓程度，真正做到让群众知情、理解、参与；四是对重大事项和涉及群众利益的问题，要建立和完善制度，未经规定程序或程序不全的不批准、不通过、不开支；五是建立和健全决策失误责任追究制度和纠错改进机制，让决策者为所作出的决策真正承担起责任，有效降低决策失误的概率，最大限度地减少决策失误造成的损失。
    再次，要强化监督环节，实现管理过程的透明化。机关后勤管理，管的是大量政府资产和公共资源，必须强化管理的监督，管理过程应该是全透明的。管理职能的设置要科学，减少空白点；管理权限的设定要有制约，尤其是审批环节和重大事项不能一个部门或个人独断；管理过程要严格设定程序，按既定程序办事，防止部门或个人自由裁量权过大。此外还应加强审计和行政监察，使后勤管理的全过程处于强有力的监管之下。
    只有这样，机关后勤工作才能突破改革瓶颈，提高管理能力，切实做到温家宝总理所要求的“用严格的制度规范和管理机关事务工作，使机关事务工作逐步走上法制化的轨道”。
（作者：上海市政府机关事务管理局局长）