行政事业单位国有资产管理体制改革中需要探讨的几个问题

                                                   熊树林

    背景材料： 2003年10月，成都市启动市级机关国有资产集中统一管理工作。2004年9月，完成了自查清理、审计核实和产权移交工作。2005年1月，成都市决定将机关国有资产的管理职能与处置职能分离，市机关事务管理局负责管理职能，市财政局(国资办)负责处置职能。目前，成都市市级机关国有资产规范管理工作正有序进行。

    四川省省级机关国有资产统一管理工作于2004年12月启动，目前已完成省级党的机关、人大机关、行政机关(含垂直管理系统)、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派、工商联、人民团体及其直属事业单位国有资产自查清理、审计核实工作，并对114个执行“两项政策”的行政事业单位国有资产产权进行了移交，其他事业单位产权移交工作也正陆续展开。

    国有资产管理是机关事务工作的一项重要内容。行政事业单位国有资产管理改革是国有资产管理体制改革的重要组成部分。为贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中和五中全会精神，加强和规范行政事业单位国有资产管理，2003年下半年以来，四川省省级机关、成都市市级机关积极探索国有资产管理新体制，对机关国有资产实行了集中统一管理。改革实践使我们认识到以下几个问题需要探讨。

    一、机关事务管理部门在国有资产管理中的定位问题

    机关国有资产是党政机关开展职能工作的物质保障。机关事务管理部门是为政务工作提供后勤服务保障的专门机构，应当是机关国有资产的管理机关。在我国的政治体制下，国有资产一般分为三类，即经营性(含企业、银行、保险、证券、电力、广电等)、非经营性和资源性国有资产，分别由国资委、银监委、保监委、证监委、电监委、国土资源部等部门代表国家实施管理，是国有资产管理的主体。这些国有资产管理主体，除企业经营性国有资产法定由国资委作为出资人代表外，其余都仅是一种职能划分。机关国有资产按性质分为经营性国有资产和非经营性国有资产。机关非经营性国有资产是伴随新中国的建立、对旧政权资产的没收和国家机关的设立及职能工作需要形成的，而机关经营性国有资产(含双重性质资产)产生的主要动因是为机关提供必要的后勤服务保障。从机关国有资产的成因及机关事务管理部门的职能划分看，机关国有资产管理应当是各级机关事务管理部门的一项职能工作。但由于各地机关事务管理机构设置等原因，尚无有力的政策依据将机关国有资产的管理职责赋予机关事务管理部门。在机关国有资产管理机构不清晰的情况下，如果通过努力，使机关事务管理部门成为经政府授权的机关国有资产管理机关以及出资人代表，将十分有利于发挥机关事务管理部门的作用。

    二、机关国有资产管理体制改革与机关后勤体制改革的衔接问题

    鉴于机关国有资产管理与机关事务管理的内在联系，机关国有资产管理体制改革与机关后勤体制改革应同步推进。我们认为，若机关事务管理部门既作为政府主管机关后勤的机构，同时又是机关国有资产的管理机关，这两种职能的有机结合，将有利于两项改革的对接，有利于管理科学化、保障法制化、服务社会化和集中、统一、效率目标的实现。但在改革实践中，由于多数地区两项改革组织者不一，必然造成改革的指导思想、方法步骤、实现目标等的不尽相同。对非经营性国有资产，无论是国有资产改革，还是机关后勤体制改革，目标都是优化资源配置，实施科学规范管理，提高资产使用效率。但对经营性国有资产，各地的认识差别较大。上海以市场化为导向，通过组建机关后勤服务集团、推行集中办公的方式，基本实现了服务社会化；成都、南宁、佛山等地总的思路是面向市场公开处置；四川省省级机关的基本思路是区分不同情况，采取授权经营或公开处置。从当前实际情况看，对照服务社会化改革三步走的规划，大多数机关后勤服务经营实体尚不具备市场竞争能力，若按“国退民进”的国有资产改革思路，简单化地推向市场将会产生诸多问题。但如果组建大的后勤服务集团，不仅存在经营风险，同时也与国有资产体制改革的一些理论观点不相一致。而就机关事务管理部门而言，经营性国有资产全面退出或组建企业化集团(应逐步移交国资委管理)后，将面临职能弱化的可能。

    三、资产配置标准的制定问题

    行政事业单位国有资产中，办公用房、公有住房、办公设施设备等非经营性资产占主要部分。实现对非经营性资产的科学规范管理，是实施行政事业单位国有资产管理改革的主要目的。规范非经营性资产管理，前提是对机关各部门、机关工作人员占用的资产要有明确的配置标准。长期以来，各级党政机关的办公设施设备主要由各单位、各部门自行购置，缺乏统一的资产配置标准，导致单位、部门之间国有资产分配不合理，存在苦乐不均现象。目前，机关国有资产的配置标准还不完善，除办公用房、车辆等资产配置有文件规定外，其余大多数还缺乏相应的政策依据。为此，机关事务管理部门应加强交流，相互学习，共同探讨，积极探索建立符合机关职能工作需要的资产配置标准体系，真正实现以制度规范管理，以标准规范行为。当然，制定资产配置标准存在许多困难，例如，如何体现级别、职能、岗位的差异，如何根据形势和工作变化、及时调整标准，如何对照标准、实现资产的有效调剂等，都需要认真研究，不断探索。

    四、在资产形成、使用、调剂、处置的管理流程中，各相关部门的职责划分问题

    机关国有资产管理涉及许多相关职能部门的职责划分，要实现对资产形成、使用、调剂、处置的全过程有效管理，就必须对现行的管理模式做较大调整。一是投资决策职责划分。党政机关原则上不得新增经营性资产投资，确需投资项目也应由资产统一管理部门提出，否则发改委不予审批立项，财政部门不予拨付资金。非经营性资产(如新建办公用房)投资项目，也应由资产统一管理部门根据需要提出，并严格执行专家论证、集体决定、责任追究等一系列决策程序和制度，做到科学决策。二是要改革资产形成机制。将机关国有资产管理体制改革与公共财政支出管理改革相结合，改变过去由各部门直接向财政提出资产配置申请的方式，增加资产统一管理部门审核环节，从而有效防止资产的盲目配置。三是加强资产使用管理。按照所有权与使用权相分离的原则，逐步建立政府所有、管理部门监管、单位使用的资产分级管理体制。四是实施资产的有效调剂。对撤并单位、超标配置的资产应统一收回，由资产统一管理部门统筹调剂；对各单位确需更新的资产，原则上采取交旧换新的方式进行。五是严格审批资产处置。要切实维护资产统一管理部门对资产处置的审批权，进一步规范资产处置程序，防止各单位、各部门擅自处置资产。六是规范资产收益管理。资产收益统一上缴财政，实行专户管理。对资产收益的用途，应由资产统一管理部门与财政部门商定。

    五、对资产使用绩效的考核评价问题

    机关国有资产实行集中统一管理后，如何对使用单位的资产管理绩效进行评价，这将成为规范管理的一个难点。对经营性国有资产的绩效评价，可参照《国有资本效绩评价规则》、《企业效绩评价操作细则(修订)》、《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》等相关规定执行。对非经营性国有资产，目前的评价体系尚不完善。在非经营性资产管理中，各资产使用单位按照资产配置标准，以资产的安全完整为中心，搞好国有资产日常管理，做到账账相符、账实相符，这是基本的要求。按照国家关于建设节约型社会的有关精神，党政机关必须增强节约意识，在提高资产使用效率、降低办公运行成本上下功夫。因此，资产统一管理部门应当对办公设备(如：电脑、办公桌、椅、文件柜)、公务用车、办公用房等资产的使用年限、损耗程度、更新条件等做出科学评价，一方面考核各使用单位的管理绩效，另一方面防止资源的浪费和隐形流失。

    六、关于资产管理队伍建设问题

    资产管理是一门科学。要实现对机关国有资产的科学管理，就必须要有一支政治强、业务精、作风正、专业化程度高的管理队伍。在机关国有资产管理中，涉及许多管理技术水平要求高的内容，如对环保节能材料不了解，就很难在财政投资项目中发挥政府示范作用；如对配置计算机及相关软件的技术指标不清楚，就可能存在低需高配问题；如对公务用车的管理，应根据真实需求，科学核定车辆配置标准，如果车辆利用率不高或购置标准过高，也是一种浪费；又如在集中办公区的功能划分上，应根据各单位的职能工作，引入流程设计模型，优化区域(楼层)布局，从而有效提高行政部门的办事效率等等，这些都不再是低层次的管理，而是综合多门类、多学科的科学管理。  因此，专业化将成为机关国有资产管理的现实需求，而目前我们的队伍素质在很大程度上还不适应新任务新职能的要求，加强队伍建设应当成为机关事务管理部门的当务之急。