省市机关公务员住房制度改革的启示

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                                    中央国家机关住房制度改革办公室课题组

    为了解地方省市机关公务员住房制度改革进展情况，配合《中办、国办转发建设部等单位<关于完善在京中央和国家机关公务员住房制度的若干意见>的通知》（厅字〔2005〕8号）配套政策的制定工作，中央国家机关房改办会同建设部房地产司、清华大学房地产研究所，于2005年6月对贵州、四川、重庆、云南、江西等五省市进行了调研。有关情况摘登如下：

    通过对五省市的考察，不难看出，各地的住房制度改革各具特色，房改部门在改革的实践过程中探索出了一些成功的经验，但也面临着一些共同的问题，对我们下一步的工作具有启示作用。

    第一，短期内可以加大经济适用住房集中供应作为缓冲，长期则需转变职工住房消费观念，实施住房货币化补贴。

    考察中一些同志反映了这样的问题，一方面，省直单位自建或省管理局统建的经济适用住房供给不足，而另一方面，市场供应的经济适用住房出现滞销。四川省直单位自建经济适用房每年约10万平方米，省管理局从去年开始统一组织建设经济适用房，计划每年5万平方米，但总供应量仍不能解决所有省直机关公务员住房问题，而成都市市场供应的经济适用房则出现滞销。2004年，成都市新建成经济适用房6000套，但因为对购房者的资格审查过于苛刻，仅有约1700户家庭有购房资格，而真正购房的只占2/3。对于近五千套的未出售经济适用房，每平方米2600～2800元的价格与省直机关单位自建的经济适用房价格完全相同，但各机关事业单位公务员都不愿购买，主要是因为这些经济适用房都位于成都市三环以外（城乡结合地区）。

    针对上述矛盾，短期内在职工住房消费观念难以转变和住房租赁市场不够成熟的情况下，可以从住房供给角度改善公务员住房支付能力。

    经济适用住房供应看起来是一个操作层面的问题，但实质上是一个对公务员住房消费行为影响最为强烈的政策信号。因此长期来看，合理的住房供应能够正确引导住房消费，尽快地使广大公务员转变观念，接受住房分配货币化政策应当作为工作的重点，否则会误导住房消费，使大家继续依赖单位获取实物住房。进而言之，在住房分配货币化的大趋势下，下一步中央国家机关职工住宅如何建设、如何供应，确是一个值得思考的问题。当初，允许集中建设一部分经济适用住房是为了在停止住房实物分配向住房供应社会化转变中有一个合理的过渡，同时也是为了解决部分老职工的住房遗留问题。目前，随着城市土地资源的日益紧缺，获得划拨土地的可能性越来越小，建设经济适用住房的成本日益提高，集中建设住宅这一住房供应模式，不可避免地要进行调整和重新定位。客观而言，当前中央国家机关职工住房选择和消费行为已经受到了市场范式的影响和冲击，主要受行政效能支配的集中建设和分配住房的供应模式难以满足市场背景下的住房消费行为，其经济性和实效也无法得到保证。

    第二，住房分配货币化改革的关键在于动态地制定与住房价格相适应的补贴水平及提供相应的资金保障。

    各地住房分配货币化改革的情况充分说明，无论是以经济适用住房还是以商品房为购买对象，动态地制定与其相适应的补贴水平并提供相应的资金保障是推动改革顺利进行的关键。贵阳市的货币化改革方案正是以本市各地段经济适用住房价格为补贴标准依据，并且市财政从资金上给予了保证，极大地支持了职工的购房行为，才使得货币化改革进展顺利，新旧制度平稳过渡。江西省尽管是以购买商品房的职工为补贴对象的，但由于其制定的补贴水平与当时的商品房价相距较大，加之财政保障不力，致使货币化改革推行遇到了很大阻力。

    这一矛盾在中央国家机关的房改中也表现得十分突出。尽管相关文件中都明确要求动态地制定补贴标准，但改革进行到现在，执行的仍然是1999年的标准。1999年至今，与中央国家机关职工住房需求相匹配的经济适用住房供应明显不足；而北京地区的商品房市场由于其城市地位的特殊性，始终表现出强势市场的特点，价格居高不下。在这样的住房供应背景下，中央国家机关的住房补贴政策尽显乏力，住房补贴货币化进程难如人意。可见，财政的支持力度是一个问题，政策设计和实际操作的脱节更不能令人忽视。

    第三，完善职工住房档案并予以科学管理是房改工作顺利展开的前提。

    目前四川省绝大部分省级单位已建立了职工住房档案，但住房档案还很不完善，没有涵盖职工住房面积、产权形式、房屋属性等全部信息，因此在职工住房情况的认定上不能做到清楚准确。此外，职工住房情况大都是职工自己填写的，虽然确定住房档案之前要求各单位张榜公示，但职工之间并不了解对方的住房实际情况，因此住房档案的真实性还有待考证。

    重庆市虽然有职工住房货币化补贴的详细实施办法，但由于职工住房档案信息不完善，在是否有房及面积大小的认定上存在很大问题。由于还没有建立起职工住房档案，各单位无法明确职工家庭的住房情况，加之住房分级管理（市房改办管理市直机关及市属企业住房，区县房改办管理区县所属单位住房），各级管理部门相对孤立，无法有效沟通。

    住房档案分级管理虽然大大提高了工作效率，但同时带来一个很大的问题。由于档案分级管理，各级管理部门之间没有将档案信息充分融合，经常出现这样的情况，例如一名省级单位职工，其配偶为市级单位职工且在本单位享有住房，该省级单位职工可能称自己为无房职工。

    第四，房改工作实施过程中要注意平衡各单位利益。

    目前各省管理局统一建设的经济适用房大都还处于建设阶段，因此目前各单位职工住房绝大部分是单位自行解决的，集资建房和自建房是主要的住房供给渠道。由于各单位的土地资源和资金实力很不均衡，导致职工住房利益很不均衡。突出表现在新单位、没有实权的单位，其职工住房条件普遍较差，而实权部门一人有多套住房的情况却不鲜见。

    从总体上看，重庆市市直机关公务员住房问题已基本解决，其主要的解决途径是早些年的集资合作建房，真正依靠近几年经济适用房供应解决的住房问题并不太多。而集资合作建房与各单位土地资源和资金实力有很大关系，因此掌握土地资源和资金多的单位，其职工住房条件普遍较好，而其它一些小单位、新单位，职工住房条件则较差。

    由于行政事业用地为划拨形式，一些地区出现了这样的情况，某些有实权的单位借此多占土地，还变相控制地价。比如，某单位新划拨行政用地100亩，该单位不会在一个地方集中占100亩地，而是选择本单位已有拟建设土地两侧各一片50亩的土地。这在一般单位是做不到的。该单位实际上是准备进一步占有两片地之间的土地。由于两块土地的地下供水、供热等市政管线会不可避免地经过拟建设土地，因此实际上是减少了该单位的土地开发成本，变相降低了地价。

    四川省住房管理部门曾尝试从各单位新建住房中抽小额数量，集中起来调剂余缺，供应给住房条件差的单位，但是杯水车薪，远不能解决实际问题。

    第五，年轻公务员住房问题突出，其住房政策应单独设计，主要依靠货币化的方式解决住房问题。

    各省直机关事业单位每年新进入的公务员的住房问题仍不好解决。虽然各单位只要按标准发放住房补贴即可，而没有给新职工分房的压力，但是新进职工短期周转住房仍令单位头疼。目前各单位向这些职工提供集体宿舍或周转房，但是数量不能满足需求量，最终导致新职工住宿条件差，不少职工开始进入三级市场。

    在这样的趋势下，年轻公务员的住房问题还应依靠货币化的方式，通过市场自行解决。政策部门可以通过增加住房金融手段的方式进一步提高这部分职工的购房能力。在住房分配货币化的实现方式上，无论是单设账户还是提高公积金缴存比例其实都是一种过渡形式，实践证明，将购房补贴、提租补贴、供暖、物业补贴等各种形式的住房补贴整合，在工资中充分体现出来，将是住房货币化分配的最终实现形式。

    从实物分配到货币化分配是住房制度的重大转变。在这一转变过程中，老职工确实要注意政策衔接，平衡达标和未达标职工之间的利益，而新职工既然没有享受到住房实物分配的福利，就应该立足货币化分配的思路，单独设计政策，如果过分强调新老职工之间的利益平衡，将会使政策的设计和操作陷入困境，无法解决实际问题。                                                                   （执笔人：张  宇）