构建新型行政事业性国有资产管理体制

国管局门户网站 www.ggj.gov.cn 2006-06-26 10:13
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陈建春

 

    目前,行政事业性国有资产管理存在着体制不顺、机构不健全、管理基础工作薄弱、资产占有和配置不当、使用效率不高、国有资产流失等问题。这些问题说明,现有行政事业性国有资产管理体制已不能适应经济社会发展的需要。只有通过推进改革,构建新型行政事业性国有资产管理体制,才能从根本上克服现有体制存在的弊端,维护国有资产的安全完整,提高资产使用效率,降低行政成本。

    一、构建新型行政事业性国有资产管理体制的主要原则及目标任务

    构建新型行政事业性国有资产管理体制,应按照党的十六届三中、四中全会关于加强国有资产管理的要求,坚持政企分开、政事分开的原则,坚持提高效益、优化配置、集约管理、强化监督和责权利相结合,按照建立产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求,规范国有资产管理监督工作,实现集中统一管理,逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的资产所有权与经营权分离的管理体制和运行机制,为促进政府职能转变和各项社会事业全面发展创造条件。

    构建新型行政事业性国有资产管理体制,应坚持以下四个主要原则。一是集中统一管理原则。行政事业性国有资产管理的核心是对产权管理方式进行改革,实施产权集中管理。因此,应将行政事业性国有资产管理职能完全地完整地赋予一个部门(或一个单一的机构),由一个权力主体和责任主体代表本级政府统一行使国有资产所有者管理职能,并集中统一管理本级行政事业性国有资产产权,实现所有权与使用权分离。二是分类管理原则。行政事业性国有资产主要是两类,即行政性资产和事业性资产。这两类资产,无论是在规模及分布上,还是在功能上,都存在较大差别,应该进行分类管理。在事业单位中,还应将公益性、准公益性和非公益事业划分开来,公益事业由政府负责配置,准公益事业由政府和市场共同提供,非公益事业则应推向市场。三是资产(价值)管理与财务管理相结合原则。行政事业性国有资产的形成首先表现为财政经费拨款支出。对其管理应与行政事业单位的财务管理相结合,尤其应与预算管理相结合,采取收支两条线管理,避免和减少行政事业性国有资产流失。支出方面收支挂钩,权责利结合,以调动各单位增收节支的积极性。四是绩效原则。行政事业性国有资产管理体制改革的主要任务是,维护国有资产的安全完整,提高资产使用效率,降低行政成本。在改革中,要本着勤俭节约的精神合理配置行政事业性国有资产,充分发挥资产使用效率,使有限的财力取得尽可能大的使用效果。各级政府据此对资产管理专门机构,资产管理专门机构据此对各占有使用部门进行绩效考核。

    构建新型行政事业性国有资产管理体制的主要目标是:根据建立现代产权制度的要求,按照国家统一所有,分级行使出资人职责,委托专门机构管理和权利、义务与责任相统一的原则,改革原有行政事业性国有资产管理体制,明晰资产产权关系,规范管理监督工作,实现行政事业单位国有资产的集中统一管理,逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的资产所有权与使用权分离的管理体制和运行机制,保障国有资产安全完整,促进国有资产合理、有效、节约使用。

    构建新型行政事业性国有资产管理体制的主要任务有以下三个方面。

    一是理顺体制,明确责任,实现管理体制创新。按照现代管理学要求的责、权、利相一致原则,明确一个专门机构(或部门)统一行使管理职能,构建宏观决策与专门机构统一监管相结合的权责清晰的管理体制。行政事业性国有资产由各级政府行使所有者(出资人)职责,资产管理宏观决策在各级政府。受政府委托,行政事业性国有资产统一管理部门作为本级行政事业性国有资产所有者代表,完整地行使本级行政事业性国有资产所有者权利,统一履行行政事业性资产管理职责,统一政策和标准。占有、使用单位接受委托负责资产的日常管理、维护及有效使用,并对所属下级单位国有资产管理与使用情况进行监督。

    二是建立科学有效的行政事业性国有资产管理运行机制、动力机制和约束机制,实现机制创新。在运行机制上,首先,确定明确的管理范围。专门机构(或部门)的管理范围应当覆盖本级所有行政事业单位,即党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派、工商联、人民团体及其直属事业单位和上述单位使用公共资金投资兴办的各类经济实体,专门机构(或部门)名副其实地全面监管本级政府所有行政事业性国有资产。其次,根据不同情况,采取灵活的管理方式。对行政机关及直属事业单位采取产权集中统一管理的方式,即直接管理的方式,通过对非经营性国有资产统一调配处置和“非转经”资产统一监管考核等手段实施管理。对新闻出版、体育、文化、教育、卫生、监狱、劳教等单位以及工商、税务、质监、食品药品监督等实行垂直管理的行政主管部门所属系统国有资产采取宏观协调、委托管理的方式,通过政策指导、审批核证、统计报告、纠纷调处等手段实施管理。第三,对行政性资产和事业性资产实施分别管理。在动力机制上,对实施行政事业性国有资产取得显著成效的,政府通过目标管理等予以加分表彰;对取得突出贡献的,政府予以嘉奖,并通过制订制度对单位主要负责人在提拔晋升等方面优先考虑。在约束机制上,通过建立制度,对资产形成、使用、处置等进行有效约束。例如,在资产形成上,通过分配预算资金、制订资产配置标准、实施政府采购等手段进行约束。在资产使用上,通过建立绩效评价与统计报告制度,对管理差的部门(单位)开展批评进行约束;同时,将干部任期经济责任审计、离任审计和国有资产管理考核相结合。在资产处置上,明确处置权限和程序;同时,实行决策、管理、处置、监督分离,以便相互制约。

    三是完善制度,依法治产,实现制度创新。坚持依法治产是行政事业性资产实现规范化管理的基本保证。目前,应加快制定国有资产法,界定各种资产的性质、范围和分类,明确资产的管理者和职责。这样可以使行政事业性国有资产管理有法可依,便于建立新的规章制度,便于从更高的层面上协调管理改革中的部门利益,推动改革顺利进行。

    构建新型行政事业性国有资产管理体制,应加强非经营性资产管理,确保资产安全完整。行政事业性国有资产中,办公用房、公有住房、办公设施设备等非经营性资产占主要部分。实现对非经营性资产的科学规范管理,是构建新型行政事业性国有资产管理体制的主要目的。规范非经营性资产管理,要制订资产配置标准。坚持尊重历史、服务部门工作需要的原则,科学核定行政事业单位办公设施设备等行政资源配置标准,按实际需要合理调配。同时,建立资产调剂和置换机制,整合和优化行政资源配置结构。

    二、构建新型行政事业性国有资产管理体制的主要措施

    构建新型行政事业性国有资产管理体制,应改进管理方式,规范基础管理工作。按照完善社会主义市场经济体制的要求,更好地发挥市场机制在资产管理中的基础性作用,从单纯依靠行政手段管理的方式向综合运用经济手段、法律手段管理的方式转变。一是建立科学的产权制度。行政事业性国有资产所有权和出资人权益由各级政府行使,各单位拥有使用权。受政府委托,资产管理专门机构从所有者代表角度加强监督管理,维护国有资产的安全、完整,保障国有资产的优化配置,防止存量资产的流失和增量资产的浪费。在具体管理中,应在清产核资、摸清家底的基础上,完善产权登记制度,由资产管理专门机构统一办理行政事业性国有资产产权登记。二是坚持科学民主决策。健全投资项目决策机制,完善咨询、论证制度,提高透明度,建立责任追究制度。加快建立和完善办公用房规划、设计、建设及工程、服务、设施设备采购集体决策制度、专家咨询制度、决策责任制度和公示制度。各项决策要在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上,集体讨论决定。克服单凭主观判断、凭经验决策的倾向,切实做到科学民主决策。三是加快推行政府采购。结合公共财政支出管理改革和政府投资体制改革,严格执行政府采购法的规定,进一步扩大政府采购规模和范围,规范政府采购的行为和方式。所有限额以上的工程、服务、设备,都要实行政府采购。四是推行项目代建制,实行建设与使用分开。投资项目代建制是规范投资建设程序,提高投资项目建设管理水平和投资效益的科学方式。在工程建设中应积极推行代建制,规范操作程序,约束“超投资、超规模、超标准”行为,使投资项目在保证工程质量的前提下,加快进度,降低成本。五是开发建设国有资产管理网络信息系统,实行管理的动态化、科学化。

(作者:四川省人民政府机关事务管理局财务处处长,四川省省级机关国有资产管理办公室主任)

 

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