关于推进机关事务立法的若干思考

王元慎

    近年来，中央国家机关和各省区市机关事务管理部门积极推进机关后勤改革，取得了较为明显的成效：国有资产管理工作和一些省区市机关事务部门的职能得到加强；房地产管理体制实现新突破；住房制度改革取得重大进展；机关与后勤服务单位之间新的经济关系基本确立；服务保障工作明显改进；政府机构能源资源节约工作初见成效。
    但随着改革的不断深入，各种深层次的矛盾和问题也逐渐显现出来，严重制约了机关后勤的改革和发展。在诸多矛盾和问题中，机关事务管理部门机构、职能、编制、工作程序的不确定性和随意性，资源占有的分散性、不均衡性和政策标准的不统一性等，在很大程度上影响了机关事务部门干部职工的稳定和管理效能的提高。上述矛盾和问题，都与机关事务部门法制建设相对滞后有关。因此，按照建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的要求，当前迫切需要出台一部《机关事务条例》来规范机关事务管理、保障、服务行为。
    下面，以地方省一级政府机关事务部门为例，对机关事务立法所面临的主要问题，原因以及从法律层面需要解决哪些问题进行思考，以期引起同行们的关注和更深一步的研究。
    一、机关事务立法面临的主要问题
    （一）设与不设机关事务管理局不统一
    全国31个省、区、市，25个省区市设立了机关事务管理局。其中政府直属正厅级16个（天津、河北、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、新疆、陕西），办公厅管理的二级局9个（山西、内蒙、辽宁、福建、江西、广西、海南、云南、宁夏）；由省政府副秘书长或办公厅副主任分管，下设一个或几个处室管理机关事务工作及后勤服务的6个（北京、广东、贵州、西藏、甘肃、青海）。
    （二）机构称谓不统一
    从设立机关事务管理局的省份来说，有的叫省级机关事务管理局，有的叫省直机关事务管理局，有的叫省直属机关事务管理局，有的叫省政府机关事务管理局。未设机关事务管理局的有的叫行政处，有的叫机关服务中心，有的叫机关事务管理委员会。
    （三）机构性质不统一
    有的是行政编制，有的是事业编制。
    （四）管理模式及职能多少不统一
    大体有三种模式：一是集中管理模式。即由政府设置机关事务管理局，对党委、人大、政府、政协机关事务工作实行集中统一管理。如吉林省及重庆市等。
    二是集中统一与分散管理相结合的模式。既由省政府机关事务管理部门统一管理若干项业务工作，同时，党委、人大、政协也分别设置机关事务管理或服务工作机构，承担本系统的服务保障任务。如湖北省和云南省等。
    三是系统归口，分散管理模式。即党委、人大、政府、政协分别设立机关事务管理机构，负责本系统的机关事务管理工作。如广东省及贵州省等。
    从职能上说，有的省市机关事务管理部门的职能较全。主要是负责拟定省（市、区）机关事务工作的规章制度，全省（市、区）机关后勤体制改革的政策办法，对省（市、区）机关单位的国有资产，办公用房、住房公积金、公务用车、四大班子的重要会议、社会事务等进行管理，负责省（市、区）机关住房制度改革和机关后勤干部的岗位培训和工人的技术培训等项工作。此外，吉林省、安徽省和重庆市还设立了接待办，统一管理四大班子副省级以上领导同志的接待工作，[JP2]天津、河北、山西、福建、山东、河南、重庆、吉林等省市机关事务管理局还承担了省市机关的政府采购工作；四川、重庆等省市机关事务管理局承担了外省（市）及本省（市）驻省（市）会城市办事处的管理协调工作，河北省、山东省机关事务管理局还负责省直机关人民防空工作等。
    而有的省的机关事务管理部门职能就比较弱，主要为本省政府机关正常办公提供各项劳务和技术服务，负责省政府机关大院管理和老干部生活服务等。在管理体系上，省与省之间差异性也很大。有八个省（市）是政府副秘书长兼任机关事务管理部门主要负责人（吉林、河北、陕西、重庆、江苏、浙江、福建、北京，其中河北省机关事务管理局局长还兼任省委副秘书长），而有的省则将机关事务管理职能由四、五个政府副秘书长分管。
    机关事务管理部门职能上的主要问题是，配置不到位，调整、增减存在一定的随意性和主观性，人为因素较多，缺乏科学论证和法律依据。
    （五）政策标准不统一
    由于管理系统不一致，所出台的资产配置、经费使用、能源消耗、领导人服务等相关的制度标准不统一，执行中又存在较大的随意性，同时缺乏监督制约手段，导致部门和职工间资源占有、使用苦乐不均，相互攀比，浪费严重，运行成本较高。
    二、问题存在原因的分析
    造成上述问题的原因是多方面的。我认为主要有以下几点：
    （一）体制上的原因
    （1）计划经济体制对机关后勤的影响。
    我国现行的机关后勤体制是从战争年代和计划经济年代转换过来的。计划经济一度作为“社会主义的经济特征”影响我国经济社会至少三、四十年。这种体制的特点是经济成分单一，高度集中，忽视了市场作用和经济杠杆的作用。条块分割，企业生产甚至人民生活的各个方面都由计划定，国家包。依附在这种体制之上，机关后勤是“经费财政拨，物资计划调，一切国家包，全凭等靠要”，逐渐形成了封闭式的、门类齐全的“小而全”后勤。机关后勤只强调为保障政治任务的完成搞好服务，没有经济核算的意识，吃、住、行、用、医等一切生活服务，几乎都被看作某种待遇和福利。在管理方式上，主要采用行政手段，偏重长官意志，缺乏经济手段与法律手段。
    （2）“块块体制”对机关后勤的影响。
    建国以来，机关事务工作一直实行的是“块块”体制，即机关事务管理局只负责本级政府的机关事务管理、保障、服务工作，这个系统没有行政上的上下隶属关系。国务院机关事务管理局没有被国家赋予管理或指导地方机关事务工作的职能。因此，在上世纪九十年代之前，各省区市机关事务管理局与国管局和地县机关事务管理局联系甚少，相互间也极少往来，都是靠自己摸索着干。只是通过改革开放和市场经济体制的建立，从事机关事务工作的有识之士，从机关事务改革与发展的实践中逐步领悟到国家、省、地、县四级机关事务工作部门尽管隶属关系不同，行政级别不同，管辖服务范围不同，但业务工作有共性，需要加强联系与交流，共同推动机关事务工作的改革与发展，由此，各地纷纷成立了机关事务工作协会。协会的主要作用在于结束机关事务部门（我们通常叫“后勤系统”）上下左右之间的封闭状态，加强同行间的联系，交流机关事务工作经验和改革进展情况，探讨机关事务工作发展所面临的理论与实践问题。做到信息资源共享，形成合力，配合行政主管部门的中心工作，深化机关后勤改革，不断提高机关事务管理、保障、服务水平。
    （二）领导重视与否的原因
    一项工作能否引起重视并顺畅推动，领导重视与否是一个很重要的因素。各部门总结工作经验时，“领导重视”常常被列为第一条。从不少省一级机关事务部门来看，设与不设管理局，是一级局还是二级局以及职能的多少与领导的重视程度密切相关。这一点在市场经济、行政管理体制尚不十分完善，机关事务法制建设尚不完备的状态下尤其明显。
    例如，有的省过去未设机关事务管理局，此项业务归政府办公厅管。新局长上任后，目睹职能分散、资源分散等带来的管理效率低下、管理成本增加的情况，在充分调查论证的基础上，向分管省领导及主要省领导汇报，取得领导的支持，按照精简、统一、效能的原则成立了机关事务管理局，以后又经过机构与资源的整合解决了统管党委、人大、政府、政协四大班子机关事务工作以及智力资源和物质资源的优势互补问题。大大提高了管理效率，降低了行政成本，也解决了资源配置上苦乐不均的问题。
    而有的省的机关事务部门的主要负责人则对本应有的职能也未积极去争取，因此，全局职能长期不全甚至萎缩，影响了干部的成长和积极性的发挥。新领导上任后，与相关部门做了大量协调工作，初步挽回一些应有的职能，但因分管领导更迭频繁，“一个将军一个令”，所以，两三年过去了，职能不全问题仍未解决。
    （三）认识上的原因
    主要是，对社会主义市场经济条件下机关事务工作的性质、地位、作用还缺乏应有认识，对依法管理机关事务工作还缺乏自觉性。
    （四）部门利益被强化而导致的职能界定不够科学规范
    例如，在国有资产管理、政府采购、基建投资等职能的配置上省级机关事务部门间存在交叉重叠、多头管理、政出多门等弊端。有些宏观管理部门在市场经济条件下未能集中精力抓好公共服务政策的制定、实施和监督，越位、错位地去管理微观领域的事情，既当裁判员，又当运动员，严重影响了正常工作的开展。
    （五）个别机关事务管理部门对已有职能履行不到位。如果已有职能履行不好，就会影响增加新的职能，甚至已有的职能还会得而复失。因此，要优化干部结构，提高职工素质，在干部职工中树立“有为才有位”的意识。
    三、机关事务立法的可行性与必要性
    目前，机关事务立法的环境和主客观条件已经成熟。
    一是随着政府转变职能，完善社会主义市场经济体制和我国加入世贸组织之后的各项承诺，对机关事务立法已成为一种客观需要与历史必然。
    二是改革开放以来，从中央政府到地方各级机关事务管理部门在机关后勤改革实践中积累了丰富的经验，并在管理、保障、服务等方面形成了一套比较完备的规章制度，为立法工作创造了一个较好的前提条件。
    三是自上世纪九十年代初开始，许多省区市机关事务部门纷纷成立协会，加强了地区同行间的横向与纵向联系。1995年2月全国机关事务工作协会的成立，则标志着这种行业性的联系已扩展到全国。通过全国机关事务工作系统的同行们在实践基础上的理论研讨，大家对机关后勤改革的方向、目标、原则等形成了共识。从国管局机关事务立法小组去年下半年到一些省区市机关事务部门进行调研的情况看，大家对加快机关事务立法形成了共鸣。
    四是符合依法行政的要求。市场经济，说到底，是法制经济。据了解，目前各行各业都有自己的法律或法规（如计划生育、卫生、环保等），唯独机关事务法规还是个空白。通过机关事务立法，可以增强机关事务工作的权威性、稳定性与执行效率。
    五是机关事务立法工作得到了国务院法制办和中编办以及地方立法和编制部门的理解和大力支持。值得庆幸和欣慰的是机关事务立法已列入国务院2007年立法计划。我们要抓住这一契机，进行必要的人力物力投入，推动《机关事务条例》的拟定完善工作。
    六是从国外情况看，市场经济发达的国家都十分注意利用法律手段管理机关事务工作。例如，美国出台了《联邦财产与管理服务法》，加拿大出台了《公共工程和政府服务部法》，俄罗斯出台了《联邦总统事务局条例》，日本出台了《关于国家政府办公大楼等使用调整事项的特别措施法》等，我们从中得到许多有益的借鉴和启示。
    由此看来，在机关后勤改革的实践和已有规章制度的基础上，借鉴国内外成功经验，建立一套与社会主义市场经济和行政管理体制相适应，与国家经济社会发展相协调的机关事务法律法规体系，是机关事务工作的立业之本，是减少人为因素、克服随意性，全面、有效、科学、规范地履行机关事务职能的客观需要，是机关事务管理部门所面临的一个十分重要的课题，也是全国广大机关事务工作者所热切期盼的一件大事。这意味着我们将用法规形式明确机关事务工作的定位，规范工作职能，明确管理内容，理顺工作关系，完善配套措施，逐步建立结构合理、层次分明，内容完备、协调统一的机关事务法规体系，实现依法管理、依法保障和依法服务。
    四、机关事务立法主要内容的构想
    《机关事务条例》应在现行的有关机关事务规定、规则、意见、办法、制度等的基础上，加以高度概括和浓缩，上升到法律法规的层面，实现机关事务工作的机构职能法定、关系结构法定、权责配置法定、运行程序法定、监督责任法定，达到依法管理、依法保障、依法服务的目的。
    重点应规范和解决以下问题：
    一、明确机关事务工作的定位
    应明确机关事务工作是行政管理工作的一个重要组成部分，主要是指根据机关政务活动的需要，保证政务活动高效有序运转而提供的各项管理、保障、服务性工作，是机关履行职能的基础和保证。
    二、明确机关事务工作的职能
    科学界定机关事务职能是做好“三定”工作的前提，是实现政府职能转变的关键环节，也是机关事务立法的核心。对于本应属于机关事务工作，而在实践中运转比较顺畅的一些职能，要从法律上进一步明确。例如机关国有资产、行政经费、房地产与物业管理等。对于与政府其它部门界定不清、交叉甚至各执一词的一些职能，例如公务接待管理，政府采购等需要通过进行专家论证或与有关部门协调后在条例中加以确认，进一步理顺机关事务部门与其他有关部门的工作关系。对机关事务工作的一些主要职能（例如房地产管理、办公用房管理、机关行政经费管理、社会公共事务管理等）的管理运作方式，应从法律层面加以规范。
    三、规范机关事务机构的名称、性质和设置
    为有效履行管理职能，机关事务管理部门应统一称作机关事务管理局，列入政府序列，使用行政编制。应按照精简、统一、效能的原则设置机关事务部门，解决同级机构间因分工重叠而导致的资产配置不合理，苦乐不均，行政运行成本高，效率低等问题。统一管理，统一政策，统一标准。
    四、明确机关事务工作的发展方向以及改革的目标、原则及实现途径。
    五、明确机关与后勤服务经营单位的国有资产产权关系；将后勤服务保障经费纳入机关行政经费预算范畴；将后勤职工的工资福利、医疗保险和退休养老等配套政策、措施以法律形式确定下来。
    六、此条例的适用范围主要是中央国家机关，地方机关事务管理部门可依据此条例，结合本地区的实际情况，制定地方性的《机关事务工作条例》。职能较全并履行到位，改革成效显著的省区市机关事务管理局，也可先行出台机关事务条例，以规范本地区机关事务工作，并为全国性机关事务立法积累经验。