机关后勤体制改革机关后勤体制改革重新认识机关后勤服务社会化问题

●常绪东

机关后勤服务社会化从提出、尝试到广泛实践，经历了将近十年的过程。上世纪80年代后期，各地市在改革开放后的第二轮政府机构改革中，纷纷把原设在机关单位内部的行政后勤机构剥离出来，集中组建机关事务管理局，承担机关事务管理和后勤服务工作。当时在推进后勤服务工作联合（即变各单位自办后勤为机关内部“小社会化”）的过程中，已经有机关后勤服务向“大社会化”发展的呼声。在改革开放后第三轮政府机构改革中，1993年9月，中编办和国务院机关事务管理局联合印发了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》，正式提出机关后勤“管理科学化、服务社会化”的改革方向。就当时的社会背景看，机关后勤服务社会化，一方面固然是机关事务工作自身改革发展的需要，另一方面更是服从服务于全党全国工作大局、配合政府机构改革的需要。

机关后勤服务社会化提出以后，机关后勤系统对于服务社会化的理解一般基于两个层面：一是“政事分开，管办分离”。认为从机构设置的角度考虑，政务性工作和事务性工作应当分开，而机关事务工作从性质上来说不属于政务范畴，应当从政务机构设置中分离出来。机关事务局应当负责机关事务和后勤服务管理，即负责机关资产管理，进行后勤服务规划并组织落实，对后勤服务质量和效果实施监管，建立后勤服务费用结算制度；由机关服务中心或其它服务机构承办后勤服务。二是“引进来，走出去”。认为后勤服务社会化就是打破机关服务和社会服务之间的壁垒，把专业化、高水平的社会服务通过租买的方式引入机关；机关后勤自身具有发展优势的项目同时也向社会服务，即所谓“对内服务、对外经营”。实施机关后勤服务社会化改革以来，全国各级机关事务局大多数进行了程度不同的服务社会化改革；有70%左右的机关事务局设立了机关服务中心或类似机构，剥离全部或部分的服务项目到服务中心，或以承包方式由社会服务机构进入机关服务。

经过十多年的改革实践和不断探索，可以说，机关后勤服务社会化与传统封闭式的机关后勤服务相比，体现出了它特有的优势。首先，由于变机关小后勤为社会大后勤，打破了机关办社会的服务模式，在机关服务中引入了社会交流和市场竞争，引进了社会上专业服务公司更为优良、更为高效的服务模式，增强了机关后勤服务的专业化水平，促进了服务质量的提高。其次，由于在服务社会化改革中部分服务项目直接由社会上专业公司提供，精减了一部分原本由财政开支的工勤人员，减少了财政支出，为政府机构改革做出了贡献。

但是，机关后勤服务社会化是一个复杂的系统工程，其自身固有的两面性，加之推行过程中监管难度大，机关后勤服务社会化在方向和程度上也出现了一些不容忽视的问题。首先，机关后勤服务社会化强调服务经济效益的提高，而对服务的保障性质认识不足。这样，势必造成直接承担服务的公司或服务机构偏重经济利益，忽视机关服务的特殊性质和特殊要求。虽然理论上机关事务部门可以通过监管解决这些问题，但是，由于以经济利益为首要目标的服务主体，对服务的保障作用缺乏内在动机和自觉性；同时，由于机关服务的多面性、具体性、随机性比较强，在执行层面上，监管往往是后发制人，很难达到应有的制约效果。这样，就不可避免地会随时发生一些或轻或重的违规情况。监管机制发挥作用的时候，往往已经是问题积重难返的时候。从实施后勤服务社会化的实践经验来看，出现服务保障盲点的情况也比较常见。其次，机关后勤服务社会化高效率所带来的经济利益基本上由承办服务的机构或公司得到，并不能给机关干部职工带来实惠。有些服务项目，尤其是机关食堂等牵涉机关干部职工切身利益的服务项目，由服务社会化带来的偏高价格，反而不同程度地增加了机关干部职工的负担。有些地方没有出现这种情况，大多是因为当地财政对机关干部职工的膳食补贴在起作用。其三，机关后勤服务社会化带来的减员效应，同时会造成等量的社会就业压力，因此并没有降低社会成本，与当今建设和谐社会、扩大就业的国家政策也有所背离。值得注意的是，由此造成的机关事务工作队伍人心不稳，更会带来许多难以消除的负面影响。

如何看待机关后勤服务社会化，是影响机关事务工作能否正确履行职能的重要问题，也是当前机关后勤体制深化改革必须面对并高度重视的问题。对机关后勤服务社会化，应当从以下两个方面给予科学的理解和把握。

第一，“政事分开”是有限度的分开。机关后勤服务作为机关事务部门的基础职能，与机关事务管理的核心职能是相提并论、互相包融的。从政府职能转变的角度而言，机关事务管理也是机关服务的一部分，名之为事务管理，但其中包含了行政事业单位国有资产管理、房地产管理等行政工作的内涵，本身具有政务工作的性质；机关后勤服务也不是单纯的“尔取我予”的被动供应，而是根据机关工作和干部职工生活的实际需要，根据国家有关机关办公和生活区管理服务的规定和标准，有计划、有限度、均衡化地实施服务，这其中就包含了服务资源配置、服务标准控制、对服务过程的管理等，性质上既是后勤服务，又是资源管理。所以，所谓“政事分开”，是根据实际情况有限度的分开，而不是绝对的一刀切式的分开。

第二，“管办分离”应当适度、有所选择。“管办分离”的根据，来自于对规模化服务的高效率的期待，即一般化地从服务产出的意义上认识后勤服务，认为服务规模化程度越高，服务分工越细，服务专业性越强，服务的水平和效率也就越高。这是一种对机关后勤性质的模糊认识。从性质上讲，“后勤”与“服务”在概念上的重要区别之一就在于后勤是针对特定群体、带有保障性质的服务，以保障特定群体的安全、稳定、方便为服务宗旨，与一般追求服务自身效率最大化、利益最大化的社会服务有所不同。后勤服务规模的大与小，应当以机关机构设置和人员规模为参照物。从资源配置的角度讲，后勤服务并不能绝对地说大服务效率就高、小服务效率就低。在相对集中的机关办公区、生活区设置相对独立的后勤服务机构，一方面已经具备适度的规模，不同于一家一户办后勤的模式；另一方面也可以较好地把握机关单位之间服务资源的均衡配置和服务标准的规范统一。从这个意义上讲，相对小规模的机关后勤即使可能带来相对较低的经济效益，也完全可以从其带来的政务工作的高效率中得到补偿。在目前的情况下，机关事务部门在管好资产的同时直接承办后勤服务，一是可以更好地体现后勤保障的性质。机关事务部门办后勤，更能兼顾机关自身的工作特点和机关干部职工的特定需要，对于综合利用服务资源、保证机关工作和干部职工生活的稳定性和安全性，具有不可替代的意义。二是对于构建和谐机关有着重要意义。由于机关后勤服务最终是由财政埋单，所以，机关后勤服务需要考虑服务标准的控制和服务资源的均衡配置，杜绝服务的无限度和不均衡现象。这两点，不是商业性的服务机构可以承担的。因此，机关后勤是否需要引进社会上专业水平更高的服务，要看具体情况而定；管与办是不是分离，分到什么程度，也要具体问题具体分析。

综上所述，在当前构建和谐社会、机关后勤体制改革不断深化的大背景下，从机关事务工作的功能、意义、价值和自身发展层面，重新认识机关后勤服务社会化问题，具有特殊的现实意义，十分必要而且紧迫。

（作者：郑州市市直机关事务管理局局长）