关于机关事务工作法制化建设的理论思考

江苏省省级机关事务管理局

机关事务工作法制化建设是机关事务工作改革发展的一项重要内容。今年以来，我们把机关事务工作法制化建设作为重点课题，进行广泛深入地调查研究。通过调研，我们对法制化建设有了进一步的理解。机关事务工作法制化建设，并不是一个个单项管理制度的制定与实施，而是建立在机关事务工作总体地位基础上，并与这一基础地位相适应的法律体系的建设。国管局正在制定的《机关事务条例》，是机关事务部门众望所归的“基本法”，将会有力促进机关事务工作法制化建设。

机关事务工作法制化建设至关重要

我国正在完善的社会主义市场经济是法治经济，依法治国是我们国家的基本方略，依法行政是依法治国的必然要求，也是依法治国的重要组成部分。机关事务工作作为党和政府工作的重要组成部分，也必须依法行政、依法决策、依法管理、依法办事。

长期以来，机关事务工作缺乏完整系统的法规制度，特别是缺乏具有强制力和约束力的机关事务工作立法，机关事务管理保障服务中呈现出较多的随意性和不确定性；机关事务管理部门更加习惯运用行政手段进行保障服务资源的调节和配置，在管理机关事务的效能方面存在明显不足；从上到下对机关事务工作的性质、作用以及职能定位缺乏统一的认识，导致部分地区机关事务管理部门在每次机构改革中都会出现彷徨与不安。法制化建设滞后，对机关事务工作的健康、可持续发展产生了不利影响。因此，在市场经济体制的大环境下，我国经济和社会生活各方面已发生深刻变化，解决机关事务工作发展中遇到的问题，促进机关事务工作健康快速发展，最重要、最根本的措施就是推进法制化建设。考察各地机关事务工作现状，推进机关事务工作法制化建设，不仅需要由各地机关事务管理部门不断制定和完善机关事务工作的规章制度，使具体的管理、保障和服务工作有据可依，更需要在国家层面上进行系统的法律法规建设，以此统一认识，规范行为。

机关事务工作的矛盾和问题需要在立法层面上进行根本性、综合性、系统性的治理

在市场经济条件下，政府将计划经济年代所承担的大量的涉及国计民生的经济活动还给了市场，始终约束着机关事务工作发展的“生产型财政”便不复存在了。它带给机关事务管理工作的最大冲击，就是它释放出了机关各部门自办后勤的积极性，以解决长期以来计划经济体制积压下来的机关办公条件、公务活动以及干部职工生活服务上的旧账，主要集中在办公用房紧张、职工住房差、幼儿入托难等方面。于是，一时之间，有条件的部门便盖起了办公楼、业务楼、干部职工住宅楼，没有条件的则几个部门集合起来盖办公用房、宿舍楼，再没有条件的则把希望寄托在机关事务管理部门的统建上。而表现在职工福利上的所谓的部门利益也同时被培育起来了。最突出的是楼堂馆所和干部职工福利房建设，有条件的部门单位盖得又多又好，率先打破了统一管理、统一分配的格局。接着则是超标准、超规格的公车配备，再接着就是部门间差距明显的工资性福利支出。

导致部门自身利益形成的最终原因，还是资金来源上的多元化。

这些深层次的问题和矛盾决不是机关事务管理部门一家的事，也不是某一方面制度规定可以解决的，它需要在立法层面上进行根本性、综合性、系统性的治理。

加快机关事务工作法制化建设的实践探索和理论思考

(一)江苏省机关事务工作法制化建设的探索

近年来，我省各级机关事务管理部门根据形势发展变化，积极制定和完善机关事务管理保障服务各项制度，努力推进保障法制化进程。江苏省省级机关事务管理局先后在国有资产管理、办公用房管理、公务用车管理、干部住房保障、资源节约等方面，制定了一系列规章制度，如《省级机关固定资产管理办法》、《省级机关计算机软件资产管理办法》、《关于改进和加强省级机关办公用房管理的实施意见》、《省级机关公务用车配备定额标准》、《关于解决易地交流到省级机关工作的干部住房问题的实施办法》等。这些单项制度的修订完善，保证了机关事务工作有据可依、有章可循，促进了机关事务管理效能的提高。

我省南京、南通、镇江、泰州等市管理局积极推进制度创新，在资产管理、服务保障等方面完善了相应的规章制度，不仅使机关事务工作得到了发展，也促进了机关和谐。尤其是南京市管理局制定了对市级机关办公用房装修和办公设备配备标准，机关各部门、各单位办公用房装修标准以及办公家具、电脑、打印机等办公设备的配备作出了限额规定，这一制度提高了机关事务管理工作的透明度，有力地促进了机关事务保障法制化进程。

虽然我们在法制化建设方面做出了一些尝试，取得了一定成效，但总体来看，这些制度办法只是在解决某一方面保障问题上作出了探索，还没有形成机关事务工作法制化建设有机整体和体系；机关事务管理规章制度还很不完善，依法管理的力度不够；机关事务管理的政策不健全，保障服务还缺乏统一、规范的标准体系；制度约束力不够等等。

(二)推进机关事务工作法制化建设的理论思考

机关事务工作的核心是管理政府机关资产，机关事务法制化建设应从政府资产管理入手进行立法，完善体制机制，健全制度体系。政府机关资产包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认的国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。目前，这部分资产的管理总体上是分散的，依据现有的行政事业性资产的概念，这一部分国有资产属于非经营性国有资产，在政府间流通具有无偿使用、无偿划拨的属性，但是，在市场经济的大背景下，所谓的无偿划拨，不仅具有形式上的意义，而且具有经济上的价值，一度成为机关用以发放工资性福利的主要来源。因此，对这部分资产的管理应引入政府财产的概念。对政府财产管理应是一个整体协调的管理过程，它的管理工作涉及它的全部三个阶段，即：生成过程、使用过程、退出过程。1．生成过程，预算编制、资金申请、财产购置(基本建设的统一管理、办公用房统一装修、政府采购)。2．使用过程，配置标准、更新标准、维修改造、统一调配等。3．退出过程，变现、资产转换等。属于行政事业性国有资产的政府财产的管理并不是一成不变的，机关事务管理工作的立法，就应该是建立在这三个环节管理基础上的立法。这一立法不仅可以成为规范全国各级政府机关事务管理工作的“基本法”，而且，还可以在这一“基本法”基础上派生出若干具体的法规来，比如全国公务接待活动的具体规定等。

根据以上分析，我们认为推进机关事务工作法制化建设要坚持的宗旨是：从法律法规层面完善机关事务管理体制，明确机关事务工作“事权”，加强机关事务科学管理，规范后勤保障和服务，促进政府机关和谐高效运转，促进廉洁政府建设。机关事务工作法制化建设要坚持的原则有：1．集中统一、资源共享原则。改变机关后勤政出多门、各自为政的局面，加强统筹规划，集中行使机关事务管理职能，统一机关事务保障标准，共享机关事务服务资源，促进节约型机关建设。2．效率与公平原则。效率是指政府财产及服务资源应物尽其用，尽可能多地发挥出使用功能，充分实现其使用价值，切实保障机关工作。公平是指按职能需要配置政府资产以及其它服务资源，保持与工作职责相匹配的资产占有和使用上规则的公平，以及不同机关工作人员在待遇上的公平，促进机关和谐。3．整合现有的机关事务工作制度，理顺与其他职能部门的关系，形成互相配合、相互制衡的工作关系。