制定《机关事务条例》要解决十个重点问题

王  德

国务院2007年立法工作计划规定，由国务院机关事务管理局负责起草《机关事务条例》（以下简称《条例》），明确《条例》要规范的行政法律关系，理清《条例》要解决的重点问题，是制定好这部行政法规的首要问题。制定好《条例》，笔者认为重点要解决以下十个方面的问题。

一、内涵与外延。明确机关事务的内涵与外延是制定《条例》的前提。研究并制定《条例》，必须明确机关事务的内在属性和外延边界，要解决这一问题，首先要明晰这样几对概念的内涵与外延。一是政务与事务。目前，对于什么是“政务”、什么是“事务”，什么是“政务工作”、什么是“事务工作”，一直没有明确的答案和准确的表述。是广义地理解事务这一概念（把文秘、档案、保密等归类为事务）、还是狭义地理解事务这一概念（指房、地、车等）、或者相对地理解事务这一概念（凡政务以外的工作）、模糊地理解这一概念（管钱、管物、管资产）等等，一直还没有定论。机构编制部门对这一问题也没有明确的界定。所以，我们认为，制定《条例》首先要解决这一“元问题”，这既是起草《条例》的逻辑起点，也是机关事务工作的逻辑起点。二是事务与后勤。严格地说，1950年政务院机关事务管理局设立之初，事务与后勤的区别是明确的，军队后勤与政府事务的区别也是明确的，但由于计划体制和传统思维习惯，人们往往用军事后勤的概念定义机关事务，把机关事务等同于机关后勤，用机关后勤涵盖机关事务。《条例》应为事务工作“正名”，严格区分事务工作与后勤工作，真正把事务工作当作一门科学，作为一个重要行业看对待。三是管理与工作。这是关乎《条例》的名称问题，在此问题上有机关事务条例、机关事务工作条例和机关事务管理条例等不同的选择。从外延看，“机关事务条例”最大，“机关事务管理条例”最小。从公文规则的角度看，法规的名称要准确地表达所规范工作的主要内容，在文种清楚的情况下，事由的归纳一定要准确无误。一般理解，用“条例”做名称弹性较大，内容的驾驭可以伸展自如；用“工作条例”做名称则必须清晰地描述管理、保障、服务三个领域的内容；而用“管理条例”做名称，则必须广义地理解“管理”的含义，否则管理以外的保障、服务等工作就无法纳入《条例》进行正常而完整的表述。因此，我们认为，参照《宗教事务条例》的做法，用“机关事务条例”做名称不仅涵盖面广、表意准确、具有较大的开放度，而且更能反映具体工作实践和基本政策趋向。

二、定位与职能。明确机关事务工作的定位和机关事务部门的职能是制定《条例》的基础，我们认为，在公共管理学理论框架中寻找机关事务工作和机关事务部门的定位与职能，重点要解决两个问题。第一，“是什么”。该问题关系到《条例》要规范的主要内容。根据公共管理学理论，机关事务工作是用一定的公共权力和公共资源，使一定范围的公务人员及其组织的需求得到满足的社会生产过程，这一生产过程具有排他性和非竞争性的特点，其提供的产品则具有准公共产品的特性，在这种意义上，我们说机关事务管理行为是准公共管理行为，是行政管理行为，不完全是政府机关内部管理行为，这是定位机关事务工作的关键。同样，根据公共管理学理论，在公共服务的生产者、组织者和消费者之间，政府是公共服务的组织者而不是生产者，政府公共服务的生产和提供，完全可以采取承包、委托、补助等方式通过民营部门或社会机构来完成。机关事务工作作为政府机关工作的组成部分，由于其提供的服务具有准公共服务的性质，其提供的产品具有准公共产品的特点，因此，作为机关职能部门之一的事务管理部门，是机关服务保障的组织者、领导者，不是机关服务保障的生产者，更不是后勤服务的提供者。这就是自1993年以来，我们一直坚持“管理”与“服务”分开以及“办后勤”与“管后勤”分开的根本理论依据。因此，《条例》关于职能的表述，应当根据这一定位，充实管理部分的内容，在服务职能部分，进一步强调标准制度建设与市场监管等方面的内容。第二，“干什么”。这一问题直接影响《条例》的篇章结构，也就是说，只有在准确分析、合理判断机关事务工作“干什么”以及“应该干什么”的基础上，才能决定哪些事项可以纳入《条例》进行完整表述。我们认为，机关事务管理作为行政管理的一部分，其主要工作是对机关的事务性事项进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制，使机关资源产生最佳的服务保障效果。从工作职能的角度看，当前的机关事务工作已经从计划经济时代提供简单的后勤服务特别是生活后勤服务，转移到市场经济时代对机关公共资源实施有效管理，确立管理域限、完善工作机制、建立标准制度、整合行政资源、实行公平保障、加强行政监管、降低运行成本等问题上。此时，机关的物资流、资金流、信息流、资源流成为事务工作的主要对象，而管理、保障、服务则成为机关事务管理部门的主要职能。《条例》对于机关事务部门工作职能的表述应该紧扣时代主题，只有这样，才能确保所规范内容的现实性、完整性和前瞻性。

三、指导思想。这是贯穿《条例》的红线，主要包括两方面内容，一是《条例》要坚持的指导思想。一定意义上说，立法就是在矛盾的焦点上划杠杠。要把杠杠划对、划准，必须坚持正确的指导思想，否则，《条例》就会有盲目性、偏狭性，甚至还会走错方向。二是起草《条例》的具体指导原则。用《条例》要坚持的指导思想指导《条例》的制定工作，其实质就是要坚持《条例》的具体指导原则，确保《条例》的制定和实施合法合理、程序正当、高效便民。具体而言，关键要做到理论与实践相结合、职权与责任相统一、继承与创新相协调。理论与实践相结合，就是要融汇贯通多年的理论探索成果与实际工作成效，把实践证明是正确和行之有效的东西用法律条文肯定下来，以巩固全国机关事务战线多年来的工作成果，为今后的工作和事业发展指明方向。职权与责任相统一，就是要在切实保障公民、法人和其他组织合法权益的前提下，科学合理地界定机关事务管理部门的职责权限，清晰明白地规定其行使职权的条件、程序和应当承担的责任，防止“有权无责”和“有责无权”等现象的发生。继承与创新相协调，就是既要立足现实，客观、合理、公正地继承和总结50多年的工作经验和工作方法，把它上升为法规规定；又要超越现实，体现改革精神和发展方向，使《条例》更具前瞻性、指导性和可持续性，防止一出台就滞后工作现实或者脱离工作实际等问题的发生。

四、基本原则。《条例》所表述的基本原则是机关事务工作必须遵循的共同准则，是《条例》的灵魂。这些基本原则对于机关事务管理活动起着协调、统一、稳定的作用。机关事务工作的基本原则可以从不同侧面进行概括，但必须言简意赅，最能反映工作特点，除一般性规定外，还要体现发展方向和政策导向。从这一定位出发，我们认为，应纳入《条例》表述的机关事务工作的基本原则，一是依法行政、科学管理。依法行政顺应了建设法治政府的要求，反映了机关事务工作的需要，表达了不同机关享用均等服务保障的共同诉求，体现了机关事务领域的改革和发展方向；科学管理是“三化”（管理科学化、保障法制化和服务社会化）的重要组成部分，是近30年来机关事务工作改革实践反复证明需要进一步加强和改进的着力点，也是确保事业发展壮大的生长点。二是高效保障、优质服务。这是机关事务工作的根本目标，是一切工作的出发点和落脚点。高效保障、优质服务要求机关事务工作在体制上做到集中统一、精简高效，逐步改变条块分割、分散管理和各自为政的现状；机制上做到市场导向、绩效主导，注重发挥市场机制的作用，注重投入产出比例关系，注重降低行政运行成本；方式上做到推陈出新、精简高效，突破粗放型、经验型传统工作模式的藩篱，向集约型、专业化现代工作模式转变，实现人力密集型简单保障向智力密集型专业化保障的跨越，简单来说就是，“用专业化的人、做专业化的事、走专门化的路”。三是艰苦奋斗、勤俭节约。机关事务工作是为政治服务的行政管理工作，既是政治工作，也是组织工作，对密切党群干群关系，树立政府形象，建设廉洁、务实、高效政府机关，具有重要影响。无论在经济困难时期，还是在经济好转时期，发扬艰苦奋斗的优良传统，坚持厉行节约的基本原则，是机关事务工作必须始终遵循的根本法则。新形势下，机关事务部门担负着建设节约型机关的重要任务，更要从初级阶段的基本国情出发，自觉把艰苦奋斗、勤俭节约作为我们的工作方式和生活方式，在建设节约型社会中做表率。四是统筹兼顾、综合协调。机关事务是一个综合特色十分明显的行业，涉及学科多，涵盖专业广，触及利益深，与机关各部门和广大干部职工群众利益息息相关。因此，注意统筹兼顾，强调综合协调是该领域工作的基本要求。其中，“统筹”的重点是经济社会发展和机关办公、职工生活改善的合理需求问题，解决的是国家财力增长有限和需求不断增加的矛盾；而“协调”的重点是机关事务管理部门与发展改革、财政、建设、国土等相关部门的关系，解决的是体制环境和政策环境的问题。统筹协调的最终目的是推动改革、管理、保障、服务等各项工作的均衡发展，以确保政策配套、制度衔接、队伍稳定、成本降低和事业发展。

五、适用范围。《条例》应该适用于全国各系统、各领域，涵盖国家财政全额负担的各级各类机关，确切地说，《条例》的适用范围应该与《中华人民共和国公务员法》的适用范围一致。其主要理由：一是确保体制统一。遵循统一的行政体制，不能搞各自为政，分散管理。二是维护法制统一。自觉维护法制的统一与尊严，做到依法管理、依法保障和依法服务。三是做到政令统一。解决制度不统一，标准不一致，资源不统筹的问题。四是实现均等保障。改变机关各自为政，各支一摊现象，实现机关服务保障的均等化。

六、主要内容。《条例》的主要内容取决于机关事务工作的定位和职能。机关事务管理作为行政管理的一部分，其主要工作是对机关的事务事项进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制，使机关资源产生最佳的服务保障效果；管理、保障、服务是现时代机关事务工作的主要职能。基于这一认识，纳入《条例》表述的内容包括两类，一类是一般性规定，分为总则、法律责任与附则部分，主要界定《条例》的目的、原则、适用范围、管理体制、主要职责、监督管理主体、法律行为责任、处理处分办法以及具体实施细则和生效时间等内容。另一类是专门性规定，主要就工作内容进行界定，这也是争议最大的地方。由于机关事务工作的特殊性，各地管理内容和职能配置不尽一致，哪些内容应该纳入《条例》进行完整表述，必须仔细甄别。我们认为，有两条线索可以参考，一是各地机关事务管理部门现有机构设置、职能配置和工作开展情况，二是管理、保障、服务三项基本职能的划分。《条例》的专门性规定应当结合这两方面情况。其中，管理部分涵盖的内容有：机关资产管理，财务经费管理，房地产管理，基本建设管理，环境秩序管理，机构节能管理，公务接待管理，综合事务管理，事务工作的规划、协调与监督管理等。保障部分涵盖的内容有：办公用房保障、物资设备保障（政府采购）、公务用车保障、职工住房保障、重大活动保障（包括应急服务保障）等。服务部分涵盖的内容有：领导生活服务、机关运转服务（如会议服务、物业服务）、职工生活服务等。由于首次采用《条例》规范机关事务工作，其内容的取舍应该全面、科学而又合理地表述机关事务工作的核心职能，同时，还要兼顾其他正在履行的工作职能和开展的工作，以防挂一漏万或者鱼龙混杂。

七、体制与机制。机关事务工作的体制和机制是《条例》要表述的重要内容。《条例》对体制和机制的描述既要有合理性，还要有前瞻性，不能简单地用法律条文固化现有的管理体制和运行机制，而要在合法合规的基础上，体现改革精神和创新意识，体现工作规律和发展方向。《条例》印发后，要使人们通过具体条文，明确法规确立了什么管理体制、构筑了什么保障制度、形成了什么服务机制，这是判断《条例》成功与失败的重要标志。国管局“十一五”规划提出，当前和今后一个时期，机关事务工作改革与发展的主要目标是：着力构建集中统一、权责明确的管理体制，科学规范、系统完善的保障制度以及市场导向、多元并存的服务机制，推动机关事务工作全面、协调和持续发展。这里表述了机关事务工作的体制、制度和机制三大建设目标，其中，最核心的是体制目标。要通过这些目标的描述，明确其管理职能、管理内容、管理机构和管理关系，解决“谁来管、管什么、怎么管、管到什么程度”等问题。

八、标准与制度。明确标准和制度是推进管理科学化、保障法制化和服务社会化的重要基础。一定意义上说，《条例》的创新性不仅要体现在体制方面，同时还要体现在标准与制度方面，这是《条例》切合社会生活实践，指导实际工作的具体体现。完善机关事务工作标准，应该包含这样几层含义：第一，标准是机关事务工作的基本尺度，必须大力开展标准化建设。第二，必须统一机关事务工作标准，建立统一的具有广泛操作性的定量标准。第三，务必完善机关事务工作标准体系。同样，完善机关事务工作制度，应该包含这样几层含义：一是要夯实制度基础。二是要提升制度层级。三是要完善制度框架。四是要推动制度创新。

九、监督制约模式。机关事务领域的行政监督制约，主要指在机关事务系统内部上下级机关之间，机关事务管理机构在其职权范围内对其他部门，专门行政监督机关对其有权管辖的其他部门和机关事务管理机构之间依法实施的监督和制约。这种监督制约表现为两个方面，一方面是系统内部监督，即机关事务系统的层级监督和层级制约；另一方面表现为系统外部监督，即国家权力机关、司法机关、财政机关、审计机关以及纪检监察机关等的监督和制约。由于现有法律法规鲜有这方面规定，《条例》应该从现实出发，重点解决三方面问题。一是明确系统内部监督制约关系，建立中央和地方、上下层级的行业指导关系。二是确立适当的监督制约方式，完善行政执法主体地位。三是落实系统外部行政监察、审计等监督制约责任。

十、行政法律责任。长期以来，由于机关事务领域法制建设滞后，法律责任体系不完善，造成管理约束软化等问题，制约了机关事务工作健康有序发展。因此，《条例》必须进一步明确机关事务工作的法律行为责任，特别是其中的行政违法责任，只有这样，才能彻底扭转当前工作中出现的违法不纠和违法难纠等被动局面，使机关事务工作步入正常发展轨道。50多年机关事务工作实践表明，政府内部行政管理行为必须借助外部行政行为的监督制约模式，建立刚性的处理处分机制，完善刚性的监督管理手段，才能把机关事务管住、管好、管到位，达到保障机关运转、降低行政成本、提高保障效益的目标。我们认为，明确机关事务管理的法律行为责任，第一，要明确机关事务管理部门的行政法律责任认定主体资格。第二，要确定行政法律责任的种类和认定方式。第三，要落实组织机构和行政公务人员行政法律责任的承担方式。