围绕建设节约型机关的主线
着力推进重点工作大力加强法制建设

    这次会议的主要任务是，研究当前机关事务部门的主要任务和重点工作，探讨加强机关事务法规制度建设的思路和措施，安排部署全协换届准备工作。
    一、紧紧围绕建设节约型机关的主线，为促进经济平稳较快发展服务
今年是新中国成立60周年，是推进“十一五”规划顺利实施的关键一年，也是进入新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。去年下半年以来，受国际金融危机的影响，我国经济增速持续下滑，财政收支矛盾凸显，经济运行困难加剧。面对困难和挑战，党中央、国务院审时度势，提出了扩大内需、促进经济平稳较快发展的一揽子计划。经过半年来的努力，这些措施已经初见成效，经济运行出现积极变化，社会形势总体保持稳定。但同时也要看到，我国经济回升的基础还不牢靠，内部和外部的压力还在继续加大，主要表现在：国际金融危机仍未见底，全球经济继续下滑，外部需求持续萎缩，对我国经济的影响还在加深；国内工业增长回升力量不足，经济效益下滑，财政收入下降，就业压力加大。近一段时间以来，甲型H1N1流感疫情在多个国家蔓延，我国内地和港澳地区也已出现输入性确诊病例，对人民群众生命安全和社会稳定构成严重威胁。
    面对国际国内形势，温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，政府的一切工作都要以应对国际金融危机冲击、促进经济平稳较快发展为主线，为保增长、保民生、保稳定服务。机关事务部门作为保障机关运转的职能部门，要自觉服从和服务当前工作的大局，深入贯彻中办、国办《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，紧紧围绕中心工作，加强政府自身建设，以建设节约型机关为主线，严格控制一般性开支，努力降低行政成本。我们再三强调当前机关事务工作要紧紧围绕建设节约型机关这条主线，是因为政府机关厉行节约，降低行政成本，能够优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，将节约的资金更多地用于保障民生；能够有效拉动国内需求，支持节能环保和自主创新；能够促进党风廉政建设，改善党和政府的形象，凝聚人心，共克时艰。因此，对新形势下的机关事务工作而言，节约就是保增长，就是保民生，就是保稳定。当前和今后一个时期，我们要紧紧围绕建设节约型机关这条主线，重点抓好以下工作：
    （一）大力加强国有资产管理。行政事业单位国有资产具有量大质优、保值性好、增值空间大等特点，实现国有资产的统筹规划、科学配置、高效利用和规范处置，可以优化财政支出结构，减少行政开支。为此，第一，要提高国有资产使用效益。理顺机关事务部门与相关部门、资产使用单位的职责关系，建立运转协调、高效有序的运行机制。合理编制资产配置计划，积极盘活存量资产，改进资产处置方式，提高资产管理的规范化、专业化水平。第二，要加强办公用房管理。建立统筹规划、统一建设、合理调配、规范管理、专业化服务的办公用房管理体制，完善办公用房建设标准和调剂、处置制度，探索办公用房有偿使用和市场化运营机制。严格控制楼堂馆所建设，2010年底前不得新建办公楼，不得建设培训中心、宾馆、招待所等楼堂馆所。第三，要集约利用土地。健全机关用地归口管理体制，扎实做好用地调查和登记工作，科学编制和组织实施建设用地规划，加强土地利用处置管理，合理、高效、集约利用存量土地，严格控制新增建设用地。第四，要加强公务用车管理。严格公务用车配备使用管理，配备国产自主品牌和小排量、节能环保汽车，推行公务用车定点加油、定点维修和定点保险，稳步推进公务用车制度改革，使车辆购置及运行费用支出在近3年平均数基础上降低15%。
    （二）严格控制财政经费支出。在财政减收增支因素增多、机关运行经费定额偏紧的形势下，要想方设法提高财政资金使用效益，抑制不合理的服务需求，减少不必要的经费支出，杜绝不符合制度标准的消费行为。一是要加强机关运行经费管理。完善政府收支分类科目和经费开支标准，将经常性政府自身保障支出纳入基本预算管理，将实物费用定额与预算管理定额有机结合起来，严格预算执行管理，有效控制机关运行经费支出。二是要扩大政府采购规模。深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，坚持管采分离，做到应采尽采，加强预算约束，严格考核管理，推进电子化政府采购体系建设和采购队伍建设，充分发挥政府采购制度在节约财政资金、拉动国内需求、支持节能环保和自主创新、推动经济结构调整等方面的积极作用。三是要规范公务接待管理。结合本地区、本部门实际，建立健全会议、出差、食宿、用车标准，改进接待方式，规范接待行为，坚决制止超标准、超规格、超范围接待，实现公务接待费用支出在2008年基础上削减10%的目标。
    （三）切实抓好公共机构节能。公共机构节能是我国十大重点节能工程之一，在全民节能减排行动中具有表率和示范作用，对于调整经济结构，转变发展方式，节约财政资金，推动节约型社会建设具有重要意义。抓好公共机构节能，一要深入贯彻实施《公共机构节能条例》，建立健全节能管理体制，认真制定和组织实施节能规划，合理确定节能目标和指标，保证节能工作持续有效开展。二要大力推行政府节能采购，加大节能技术和产品推广应用的力度，加强资源综合利用。三要扎实做好节电、节油、节水等工作，严格执行节能目标责任制和能耗统计报告制度，确保各项节能指标在2008年基础上降低5%。
    二、大力加强机关事务法规制度建设，为建设节约型机关提供保障
加强机关事务法规制度建设，是贯彻落实依法治国基本方略、推进依法行政的重要内容，也是加强政府自身建设、建设节约型机关的重要举措。近年来，各级机关事务部门认真贯彻依法行政要求，大力推进保障法制化，完善法规制度，健全工作标准，规范工作程序，依法管理能力得到明显增强。但同时也要看到，机关事务法规制度建设还存在立法相对滞后、发展不平衡、基础研究比较薄弱等问题。为此，我们要牢固树立依法行政观念，大力推进机关事务法规制度建设，加强自身建设，规范机关运行，降低行政成本，为建设节约型机关提供有力保障。
    （一）要明确法规制度建设的目标。明确法规制度建设的目标，有利于准确把握法规制度建设的发展方向、工作重点和基本路径，增强法规制度建设的针对性和实效性，避免走弯路。机关事务法规制度建设要重点把握以下几个目标。一是规范工作行为。法治是制度之治，也是规则之治。实现法治，首先要有完备的法规制度，这是依法行政的基础。从本质上讲，任何法规制度都是独特的社会行为规则，没有这些规则，人们就无法协调行动、共事和生活。加强机关事务法规制度建设，就是要用共同的行为规则约束和规范政府机关自身行为，用完善的法规制度管权、管事和管人，使机关事务工作人员自觉做到靠法律办事、按制度用权，杜绝和减少“寻租”等违法行为的发生；使机关和干部职工在相对统一的标准制度面前，得到合法合理、公平公正、及时高效的服务和保障，杜绝和减少相互攀比、苦乐不均等现象的发生。二是明确职权责任。职权法定是依法行政的重要前提。职权不法定、责任不落实，就会发生职权被随意增减或变更的问题，影响工作的连续性和稳定性；职责不清晰、分工不明确，就会发生职能交叉、推诿扯皮等现象，影响工作效率和工作质量。权责法定原则要求，任何行政机关必须严格依照法定权限履行职责，既不能抛开法定职能去“服务”大局，更不能不顾大局去“发挥”职能。加强机关事务法规制度建设，就是要用法规制度明确机关事务部门的职责权限，明确责任和义务，把该强化的职能，比如配置机关资源、降低运行成本、制度标准建设等职能，逐步强化；把该弱化的职能，比如直接为机关和职工提供后勤服务等非保密性的服务职能，交给社会，逐步弱化，从而推动机关事务工作的科学发展。三是完善体制机制。邓小平同志曾经指出：制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。体制机制的建设是管长远，更根本的建设。法规制度建设的重要目标之一，就是为完善体制机制提供制度保障。通过加强法规制度建设，一方面可以解决机关事务体制机制中存在的制度缺失和规制偏狭等问题，形成完备的体制机制格局，更好地发挥机关事务部门的职能作用。另一方面，可以将国有资产、政府采购等实际工作中成熟的体制机制，上升为法规制度规定，形成指导工作实践、推动科学发展的长效机制。在这个意义上讲,机关事务法规制度建设既是完善体制机制的基本前提，又是健全体制机制的重要保障。
    （二）要坚持法规制度建设的原则。法规制度是调整和规范社会行为的行为规范，任何法规制度都具有规范性、确定性、普遍性和强制性等特点，正因为如此，创设法规制度是一件十分严肃的事情，必须严格遵照法定权限和程序进行。我们在加强机关事务法规制度建设的过程中，一定要正确把握法规制度建设的宗旨和原则，始终坚持科学立法、民主立法和依法立法，确保法规制度建设的质量和水平。第一，要依照法定权限。要从维护社会主义法制统一和尊严的高度，清醒认识到，法规制度建设是解决机关事务工作根本性和规律性问题的重要手段，不是维护部门利益的工具，必须严格依照法定职责，遵守法律、行政法规、规章和规范性文件等各类法规制度立法权限的要求，做到不越位、不缺位、不错位，有所为、有所不为，避免政出多门、互相抵触。第二，要严格工作程序。程序公正是保障实体公正的重要前提。长期以来，我国立法实践存在“重实体轻程序”的问题，认为只要实质结果合理，程序无关紧要。实践证明，对程序的漠视往往导致结果的错误。加强机关事务法规制度建设，要严格按照我国立法法、行政法规和规章制定程序条例的要求，认真履行法规制度建设的规划、调研、论证、起草、审定、公布、实施等各项工作程序，确保法规制度建设程序完整、过程合理、结果科学，避免仓促上马、粗制滥造。第三，要立足客观实际。法规制度建设必须坚持理论与实践相结合、主观与客观相统一。王安石曾经说过，“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。一部法律是不是“善法”，首先要看是不是符合实际，不符合实际的首先不是“善法”，还有可能是“恶法”。所以，立一项法规制度，定一条规矩，首先要从基本国情出发，从工作大局出发，从自身状况出发既要符合机关事务工作全局发展的需要，又要考虑不同地区的客观需要；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况；同时还要考虑内部资产管理、政府采购、机构节能、公务接待等业务工作发展不平衡的状况。只有这样，制定出来的法规制度，才能避免盲目跟风、主观随意，才能管用和实用。第四，要注重沟通协调。法规制度建设是利益平衡的过程，要得到各方面的理解和支持。机关事务工作涉及各部门和广大干部职工的切身利益，在法规制度建设中，要敢于并善于放下身段，及时了解部门和干部职工的需求，充分听取服务对象的意见；要注意与相关部门协商共事，注意听取不同意见，互相补台，达成共识，并且要多做拾遗补缺的工作。只有这样，才能确保法规制度建设取得预期效果，才能更好地服务大局。
    （三）要突出法规制度建设的重点。温家宝总理曾经指出，“要完善管理制度，用严格的制度加强和改善机关事务工作，使机关事务管理工作逐步走上规范化和法制化轨道”。机关事务法规制度建设，是一项复杂的系统工程，必须突出重点，抓住关键。当前要紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”的大局，全神贯注地抓好与建设节约型机关紧密相关的法规制度建设。首先，要抓好行政法规的起草。行政法规在我国法律体系建设中具有承上启下的重要作用，是联结地方性法规与宪法和法律的重要纽带。机关事务行政法规在机关事务工作中具有重要的作用。去年，国务院公布实施了由国管局负责起草的《公共机构节能条例》。今年，国务院立法工作计划再次明确由国管局负责起草《机关事务条例》。经过几年的努力，目前《机关事务条例》征求意见稿已印送各地区和中央国家机关各部门征求意见。下一步，我们要认真修改好这个《条例》，送法制办核报国务院审议。其次，要加强规章制度建设。规章和规范性文件是机关事务工作的基石，也是机关事务法规制度体系的主体。只有健全规章制度，机关事务行政法规才能瓜熟蒂落、水到渠成。当前，我们一方面要完善国有资产、机关经费、政府采购、公共机构节能等专项制度和政策措施，夯实机关事务行政法规的制度基础。另一方面，要依据行政法规确定的基本原则，加快制定和完善机关事务配套规章和规范性文件，推进机关事务工作的健康发展。再次，要健全各项标准规范。标准规范是法规制度不可或缺的构成要件，加强机关事务法规制度建设，必须加快完善各项标准规范。在管理标准规范方面，要加快制定和完善机关通用资产配置标准和经费定额标准，完善资产使用和处置标准。健全节能指标体系，修订政府公务用车配备更新办法。在保障标准规范方面，要制定办公用房、职工住宅建设和维修标准规范，完善会议和出差定点饭店配套办法，明确重要会议、重大活动和公务接待等开支标准。在服务标准规范方面，要细化服务标准，完善服务质量监管标准规范，针对机关餐饮服务、交通服务、物业服务等领域，分解细化质量标准、效率标准、费用标准和评价标准，为构建结构完整、内容全面、形式规范、层级分明的机关事务法规制度体系奠定坚实基础。
    （四）要把握法规制度建设的规律。机关事务法规制度建设解决的是机关事务工作中根本的、共性的问题，是对机关事务工作规律的抽象、总结和升华。只有准确把握机关事务工作的内在规律，才能制定好、执行好法规制度，为节约型机关建设做保障。一是要善于总结实践经验。与其他行业比较，机关事务法规制度建设是一个相对较新的领域，没有更多的经验，只能"摸着石头过河"。摸着石头过河，更要注重对实践经验的总结、对实际问题的思考和对本质特征的把握。当前，围绕降低行政成本，提高服务保障效益，部分机关事务部门进行了积极探索，形成了一些各具特色的体制机制模式，值得我们认真归纳总结。比如，吉林省对省级单位机关事务工作实行集中统一管理，实现了资源优化配置和高效利用；浙江省大力发展后勤经济，在做好对内服务的同时，实现了以外养内；上海市组建三大集团，强化了服务监管职能，实现了管办分离等等。二要真正体现改革精神。法规制度建设的特点是"定"，一旦定下来，所有适用对象都要一体遵守。改革的特点是"变"，是突破原有的体制和规则。用特点是"定"的法规制度去适应特点是"变"的改革要求，似乎是一个难以调和的矛盾。在这里，我们强调法规制度建设要真正体现改革精神，不是说法规制度建设可以脱离基本的目标、原则和规律，而是说在推进法规制度建设的过程中，要充分体现中央关于继续深化改革，扩大开放的工作要求。一方面，要把长期以来我们在后勤体制、住房制度、公务用车制度等方面改革的成功经验和成熟做法肯定下来，用法规制度加以固化和升华；另一方面，要用固化的法规制度，落实国家宏观层面的改革要求，进一步深化机关事务工作的各项改革，推动科学发展。三要能够经受实践检验。法规制度的关键是管用、可行，能够经得起实践检验。这就要求我们在具体工作中，首先要准确把握法规制度建设的实用性与超前性之间的关系，既要考虑法规制度建设的前瞻性和导向性，又要考虑法规制度建设的现实性和适用性。其次要准确把握法规制度建设的稳定性与变动性之间的关系，既要避免朝令夕改、破坏法规制度的稳定性和严肃性，又要考虑适用对象和客观情况的变化，及时开展法规制度的立、改、废工作。当前，对于那些经过实践检验、能够有效降低行政成本、提高服务保障效益的法规制度，要坚决贯彻落实。对于新制定的法规制度，要进行跟踪评价，绩效考核，不断加以完善。对于那些与经济社会发展大局不相适应的法规制度，该废止的要废止，该修改的要修改。
    三、立足事业长远发展，做好全协换届的各项准备工作
    第三届全国机关事务工作协会自2004年11月换届以来，在各位理事、常务理事以及副会长的关心、支持下，在全体会员单位的共同努力下，坚持办会宗旨，坚持改革方向，坚持改革创新，做了大量卓有成效的工作，在深化机关后勤体制改革，加强情况交流和信息沟通，强化区域后勤部门的联系与合作，提高机关事务管理水平，增强服务保障能力等方面，发挥了重要作用，有力地推动了全国机关事务工作的改革与发展。根据协会工作章程，今年下半年，我们要进行全协的换届工作，研究今后5年乃至更长一段时间机关事务工作改革与发展的工作目标和任务措施，产生新一届理事、常务理事，修订协会章程等等，议题多、任务重、责任大，各单位要高度重视，精心组织，切实做好各项准备工作。
    第一，要认真做好工作总结。要利用这次换届的机会，结合庆祝新中国成立60周年活动，认真做好全协5年来的工作总结，引导干部职工从深入学习实践科学发展观的高度，从推动机关事务工作健康持续发展的高度，提高对协会工作重要性的认识，总结工作成绩，交流工作经验，寻找工作规律，进一步明确工作定位、目标要求和职责任务，切实做好围绕中心、服务大局，加强交流、沟通信息，搞好调研、当好参谋，健全组织、培养队伍等工作，更好地发挥协会的参谋助手、桥梁纽带、组织咨询和舆论宣传等作用。
    第二，要科学制定发展规划。一方面要按照国家有关行业协会发展的要求，做好全协发展规划的制定工作，增强协会工作的发展后劲。重点做好调查研究、信息交流、舆论宣传、业务发展以及自身建设等方面的规划工作，发展规划要突出科学发展观的统领作用，落实国务院领导同志的指示精神，体现机关事务部门的特色。另一方面，要围绕中心，配合机关有关部门，结合各地实际，积极开展调查研究，做好“十一五”末期重点工作，努力实现规划目标。同时，要着手研究和探讨“十二五”规划设计工作，系统提出今后5年机关事务工作改革与发展的目标方向、主要任务和政策措施。
    第三，要切实抓好会务筹备。全协换届涉及工作方案设计、会议文件准备、代表名单确定、章程修改完善、人员调整安排等一系列工作。为此，要会同有关单位协商拟订换届工作方案，明确会议主题和工作要求，做好会务准备。要认真做好协会章程的修订工作，贯彻科学发展观的要求，落实党的十七大和十一届全国人大二次会议精神，反映机关事务部门的特点和规律，听取会员单位的建议，确保换届工作顺利进行。
    新的形势和任务，对机关事务工作提出了新的更高要求，我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，同心协力，扎实工作，努力开创机关事务工作新局面，以优异成绩迎接新中国成立60周年。

                                  （本文为焦焕成出席全国机关事务工作协会会长会暨机关事务法规制度建设座谈会上的讲话）