德国联邦政府采购的基本情况

● 徐进

    德国是WTO《政府采购协议》（Government Procurement Agreement,GPA）首批缔约国之一，也是世界第二大贸易体和欧洲经济最发达国家。在GPA规则和欧盟法律规定的影响下，德国政府采购逐步实现与国际市场的接轨，尤其是其联邦政府采购充分发挥政策功能，既保障了联邦机关职能履行，节约了财政预算资金，又维护了企业的合法权益，促进了经济社会协调发展。基于GPA和欧盟的制度框架，考察了解德国联邦政府采购的基本情况，学习借鉴其有益经验和做法，对于改进中央国家机关政府采购工作，为我国加入GPA做好理论、制度、政策和实务准备，具有重要的战略意义。
    德国政府采购的主体、目标和原则
    德国政府采购的主体主要包括政府部门、政府财产形成的基金组织、使用财政资金的公共机构。根据欧盟的指令，德国政府特许授权一些国有或私人企业在供水、能源、邮政、交通运输等公用事业领域从事经营，由于其服务经营活动具有垄断性、排他性或享受了政府补贴，因此也被纳入政府采购主体范围。德国境内的欧盟机构、欧盟指令确定的24类德国机构（主要是行业协会和社会保险、教育、科研、文化、卫生、安全等领域的公共服务机构）的采购活动适用GPA规则和欧盟的规定。德国每年政府采购金额约为3300亿欧元，其中使用财政预算资金的采购金额为2500亿欧元，占GDP的11%，其余为适用政府采购法规的其他采购。在政府采购总额中，州政府、地方政府和其他公共机构的采购占据了绝大部分，联邦政府采购只占12%。
    德国政府采购的总体目标：按照经济节俭的原则，合理利用财政预算资金完成既定的采购任务；当市场竞争失序时，运用财政工具对经济实施有效调控。作为一种经济杠杆和政策手段，德国法律中还明确了政府采购的三个技术性目标：公开透明，促进和利用世界竞争，采购人与私营企业市场地位平等。
    德国政府采购的基本原则：一是充分竞争、公开透明。保证采购通过招标方式进行，并符合法定程序和规则。二是地位平等、禁止歧视。使采购人与被采购人处于平等地位，并且对各投标企业一视同仁。三是综合权衡、效益最佳。全面考察投标的长期综合效益，使最经济的投标中标，而不是单纯地追求报价最低。四是量力而行、遵从预算。政府根据实际需求和财政状况制定采购计划，采购项目和金额必须符合批准的预算。五是扶弱济小、平衡协调。将采购项目分包一部分给中小企业，或规定中标人按一定比例将合同转包中小企业，以扶持弱势群体，促进社会平衡和协调发展。六是维护权益、依法救济。维护采购人和投标人的合法权益，保证利益相关人在权益受到侵害时及时获得法律救济。
    德国联邦政府采购的体系架构
    德国是联邦制国家，16个州都有权制定自己的宪法和法律，拥有较强的独立性和较大的自主权。各州和地方政府采购高度分散，没有设置统一的集中采购机构，由市政联合会向政府部门提供采购和合同管理信息系统，并对社会发布政府采购信息。在联邦层面，政府采购以集中采购为主，相关职能部门在政策制定、采购执行、监督管理上分工明确，配合协调。
    在政策制定上，分为联邦法律法规、部门规章和部门内部制度，在各自范围内实施。经济与技术部是德国政府采购政策主管部门，其相关职责是：会同由联邦和州政府部门及社会团体组成的货物与服务、工程、抽象采购（如劳务）等三个政府采购委员会，研究拟定国家关于政府采购的法律、法规、政策和制度；与联邦集中采购机构、信息技术协调和咨询机构等合作，制定招投标程序及规范，提出改进政府采购工作的意见和建议；联系世界贸易组织、欧盟执委会、欧盟政府采购咨询委员会等国际组织。国防部、内政部、交通与建设部设立的联邦政府集中采购机构负责拟定业务范围内的联邦政府采购规章制度。联邦政府其他部门负责制定本系统内部采购制度和规程。
    在采购执行上，以政府集中采购为主，部门集中采购为辅，兼有少量小额分散采购。德国法律规定，如果联邦采购中货物或服务的合同金额预计超过8000欧元（不含增值税），就必须实行政府集中采购。相关职能部门分工如下：财政部负责编制政府采购预算、管理采购资金；国防部负责军事方面的集中采购，其中联邦军事技术与采购局采购军事设备、物资和服务，联邦信息管理与技术局采购军用信息和通信系统；内政部政府采购局（联邦采购中心）负责为26个联邦机构、基金会和国际组织采购货物和服务；交通与建设部所属联邦建筑与区域规划局负责联邦机构建筑工程及城市规划采购；联邦政府其他部门自行采购8000欧元以下的货物和服务（财政部所属联邦海关采购局负责协调财政和海关系统的采购），其中预计合同金额超过1000欧元的，必须有三家以上供应商参与投标。根据自愿的原则，各部门也可委托联邦采购中心采购8000欧元以下的货物和服务。