认真贯彻落实科学发展观
推动省直机关国有资产集中统一管理

胡  君

    近年来，海南省机关事务管理局紧紧围绕“创新履行机关后勤职能机制，加强国有资产管理，促进机关后勤科学发展”这条主线，结合全省机关国有资产管理的实际，积极探索省直机关国有资产向集中统一管理方向发展的新路子，充分发挥国有资产使用效益。现针对我省直行政事业单位国有资产管理中存在的问题，以深化省直行政事业单位国有资产管理体制改革为切入点，简析在当前的新形势下如何推动省直机关国有资产向集中统一管理方向发展。

    一、省直行政事业单位国有资产管理中存在的问题

    建省以来，我省省直行政事业单位国有资产基本上是谁配置谁使用，谁使用谁管理的模式。在现行体制下，省直财政预算管理单位购置的固定资产，基本上是全额无偿拨款，无偿使用，多数资产损坏后全额报废，对报废后固定资产的剩余残值一般不再管理，由各单位自行处置。从2005年有关部门对部分省直行政事业单位办公用房资产使用调查情况看，除省政府部分办公楼产权由省机关事务管理局统一管理外，其他省直行政事业单位办公楼及其物业资产的产权均由各单位自行管理。这种管理体制和模式，使管理体系不健全，资产形成机制不完善，资产配置不合理，产权管理不规范，法规制度不健全，成为资产管理和使用中存在的普遍问题。
    （一）管理成本高，资产配置难以优化。各个管理部门各自为政，后勤保障一家一户，“大而全”、“小而全”，机构改革后，有的行政部门还增设了“行政处”，后勤保障机构重叠、人员增配提高了管理成本。重复建设现象普遍存在，相当部分的省直行政事业单位均建有不同性质的培训中心或培训性质的宾馆、招待所。这些馆所，有的一年没有几次培训任务，主要用于内部接待；有的承包给他人或部分出租，缺乏有效管理；有的对外经营，用以获取预算外收入；有的闲置歇业，不能发挥资产使用效益。由于其产权分散在各行政事业单位，各单位对所占用的资产具有自行处置权，单位之间资产余缺调剂困难，致使资产难以优化配置。
    （二）缺乏有效监管，资产有流失现象。由于管理体系不健全，导致资产管理职责不清，缺乏有效监管，资产流失严重。一是产权不清。主要是主管单位与下属事业单位之间，存在主管部门报建，财政拨款，产权归下属事业单位的现象，当下属单位改制时，造成政府资产流失；二是管理混乱。对产权产籍档案疏于管理，资料丢失严重，导致产权证无法办理，存在资产流失隐患；三是监管不力。由于没有专门的资产管理部门对省直行政事业单位非经营性资产进行专项管理，有的行政事业单位的楼堂馆所等经济实体借机构改革、政企脱钩之际，将政府资产转到企业名下；还有的单位甚至将资产抵押、拍卖，造成了国有资产流失。
    （三）缺乏统一标准，资产配置不公。由于存在资产形成不规范，没有统一的资产配置标准及执行不严等问题，导致部门、单位之间配置不均，造成浪费。据调查，除54个省直单位相对集中办公外，其余绝大多数省直行政事业单位在机关大院外自建办公楼，从抽查23个自建办公楼的单位统计，平均人均使用面积多超过了国家规定的面积标准。
    传统的、计划经济体制下的管理方式，导致机关国有资产产权分散管理，所有权与使用权不分，财政部门作为行政事业单位国有资产的主管部门，对机关国有资产管理仅限于价值管理，而对资产的产权、使用、处置等缺乏有效监管；政府作为国有资产的权利人和所有人，难以对资产形成、配置实施宏观调控。以上种种问题说明，现有的管理体制已无法适应社会发展和机关廉政建设的需要，只有通过深化改革，建立健全机关国有资产管理体系，规范管理行为，才能从根本上克服和解决机关国有资产管理使用上存在的问题。

    二、深化机关国有资产管理体制改革，健全完善管理体系

    针对目前机关国有资产管理体制和管理体系存在的问题，从深化省直行政事业单位国有资产管理体制改革入手，在统一清理国有资产的基础上，着力构建行政事业单位国有资产集中统一管理体系和法规制度体系，是加强和规范机关非经营性资产管理，充分提高资产管理在服务改革与发展中的使用效益，有力促进经济和社会协调发展的必由之路。
    （一）理顺管理关系，强化管理职能。按照“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有权、权利和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”新的国有资产管理的基本框架和总目标，以所有权与使用权分开为原则，建立地方政府所有、部门监管、单位使用的资产管理体制。在统一管理基础上建立由资产宏观管理部门、专项资产管理部门和资产使用部门组成的“三层管理模式”，在省财政部门的监督指导下，代表政府行使资产所有者的权利。省政府可授权机关后勤部门负责统一管理省直行政事业单位非经营性资产产权，包括省委、省人大、省政府、省政协的行政事业单位、党派及社团、宗教等单位的资产。机关后勤部门作为专项资产管理部门，定期核准省直行政事业单位国有资产总量和使用状况，建立资产台帐档案；统一管理办公用房、设备技术用房、培训中心、宾馆招待所等非经营性国有资产产权，并办理产权证，统一管理专业设备、办公设备、交通工具等；核定资产使用标准，向使用单位发放资产使用权证；编制非经营性国有资产报表；监督各单位资产使用情况；调解处理资产纠纷；对省直机关单位的富余房产和“非转经”资产进行统一管理、统一调配、统一收取，出租收益上缴省财政，从根本上解决统一岗位津贴后一些单位仍利用非经营性国有资产出租创收的问题。
    （二）建立台帐和管理网络，加强资产监管。作为专项资产管理部门，按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求和分级实施”的原则，在有计划、有步骤地深入进行资产清查的基础上，建立完善管理体系。一是要建立资产台帐。按照资产类别，建立土地、办公用房、业务设备用房及附属房产，培训中心、各种机械设备、办公设备、交通工具等专项资产管理信息数据库，为开发运用行政事业单位国有资产动态监管系统提供信息支撑；对在建办公用房、待建土地实行跟踪管理和量化管理，形成一套完整的国有资产管理网络，切实加强对资产的监管。二是要开展产权登记。资产盘点要制度化，每年年终前，应对行政事业单位资产产权进行年检，通过年检制度，掌握省直行政事业单位资产的增减变化和资产信息。三是要抓好资产年度统计。机关事务管理部门要开发资产报表软件，专人负责资产数据处理，实行电子档案管理，加强对信息资源的分析与整理，为领导决策提供参考依据。
    （三）加强产权管理，防止资产流失。产权证是机关国有资产的法律凭证，加强产权管理是资产管理的核心内容。在对产权实行统一登记的基础上，对省直行政事业单位非经营性资产产权实行统一管理，加大产权证办理力度。为防止资产流失，必须严把“四个关口”：一是把好资产“入口关”。即对行政事业单位的资产购置及配置标准进行审核审批把关，对大额资产的投资、购置进行决策前审核，机关事务管理局要会同财政、规划、国土等部门，对资产投资、购置的必要性、可行性进行研究，为资产决策形成提供依据，防止资产形成的随意性，造成资产配置不合理或浪费。二是把好资产“使用关”。财政部门从资产的投入、无偿调拨、出售、报废、报损、“非转经”资产审批等方面，加强单位资产运用情况考核，结合支出管理确定考核指标，通过经费支出约束进行有效管理和控制；机关事务管理局着重实物管理，确保资产的安全完整，防止资产流失。三是把好资产“调剂关”。促使闲置资产在区域内合理流动与重组，通过采取政府无偿划转或有偿转让等方式，将行政区域内的闲置资产充实到需要的行政事业单位，既减轻了财政负担，又优化了资产配置，如：闲置或超标部分的办公用房可调剂给办公面积不够的单位使用；闲置的土地按规定进行整合开发利用等。四是把好资产“处置关”。资产的处置与否，必须按处置程序办理，既要防止资产处置的随意性造成资产流失，也要防止对已报废资产、报损资产置之不理的现象发生。资产的处置必须根据其原值情况，按申请—评估—报批—拍卖等程序进行，所得残值上缴国库。
    （四）摸清家底，规范办公用房建设管理。对省直机关副厅级以上单位办公用房的建设、调整分配是我局的重要职能。一是要摸清家底。建立由省直各部门财务、资产、纪检、人事、基建、后勤等相关部门组成的清查小组，对省直行政事业单位的办公用房，特别是自建办公楼及宾馆、招待所、培训中心等经营性房产进行全面清点，建立台帐，明确产权。二是要严格办公楼投建审批手续。省发改委在审批办公楼立项投资前，要征求省机关事务管理局的意见，并召开由省监察厅、省财政厅、省审计厅、省机关事务管理局等单位参加的听证会，严把办公楼投建关。三是办公楼建设与管理要遵循“四统一”、“六结合”原则。“四统一”即：统一受理需求、统一规划立项、统一调整分配、统一资产管理。“六结合”即：新建办公用房与改造旧楼、盘活地产、异地置换相结合；统一建设办公用房与少数特殊用途、自行组织设计施工并纳入统一监管相结合；统一组织建设与工程招投标、政府采购制度相结合；合理安排省级预算内基建资金与争取国家有关部门资金补助相结合；行政部门办公用房与下属事业单位用房一并统筹、分担资金、合理分配相结合；严格执行立项的建设地点、功能、规模、投资概算与合理解决资金缺口、重新核定使用面积、统一调整新旧房产、统筹安排使用单位相结合。四是统一建设办公用房应建立运作与监督制度，加强监管工作。要加强对办公用房建设与管理的监督，确保建设资金的正确使用和房产资源的合理分配。运作制度主要内容有：组织制订办公用房的整体规划与年度计划制度；统一受理需求，统一申请立项；建设资金拼盘与使用管理制度；建立项目组织实施管理制度；权属统一登记管理制度；统一调整使用制度；装修、维修及其经费使用管理制度；土地使用与储备管理制度；资产占有、使用、处置管理制度等。监督机制包括由我局设立基建专户、对各项目实行帐面管理、工程招标、材料采购制度，纪检、监察、审计等部门检查、监督的管理约束制度等。五是要严格办公楼建设的标准。要按照国家发展计划委员会《关于党政机关办公用房建设标准的通知》（计投资[1999]2250号）要求，严格控制办公楼建设等级、面积指标及装修标准，对超标准报建的办公用房一律不予审批。六是要调整分配好办公用房。要制定省直行政事业单位办公用房调整分配制度，确定办公用房调整分配的原则、对象、使用面积标准，确保办公用房调整分配公平公正。对闲余办公用房，要制定切实可行的调整分配方案，报省人民政府审批后组织实施。
    （五）完善法规制度体系，确保资产管理规范化、科学化、制度化。首先，要建立完善省直行政事业单位非经营性资产管理的一系列规章制度，尽快制定国有资产管理的综合性法规、规章，把资产形成、管理、使用、调配、处置等纳入法制轨道。其次，要建立科学规范的资产形成机制、配置标准和处置程序，严格按公共预算方式配置国有资产，规范办公用房建设调整分配和装修、公务用车配备等资产配置标准，完善资产的报废标准和报废程序。第三，要建立资产使用管理责任人制度和资产管理人员持证上岗制度，明确管理职责和管理权限。第四，要加强对现有非经营性资产转为经营性资产的评估与产权登记管理，严禁出现新的“非转经”现象。第五，要加强对培训中心的监管，通过清理、撤销、合并、整改等方式，发挥培训中心资产的规模效益，严格培训中心使用管理，制订培训中心资产收益管理办法，将培训中心收益纳入财政专户，实行收支两条线管理。
    深化省直行政事业单位国有资产管理体制改革，加强和规范国有资产管理体系，是我省经济体制改革的要求，是国民经济和社会发展的方向，也是科学管理国有资产的必由之路，我们要按照党的十七大精神要求，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，积极探索，着眼于解决国有资产行政管理体制和机构配置不合理、权责脱节、资源配置不科学、管理立法滞后等突出问题，推动我省行政事业单位国有资产管理改革不断取得新的成效。

                                                                     （作者单位：海南省机关事务管理局）