机关后勤社会化改革中的财务管理问题及对策

王 科

    机关后勤服务“点多、线长、面广”，尽管社会化服务程度越来越深，可特殊项目的自主服务仍会继续存在，经济业务纷繁复杂，机关后勤财务既有企业化财务管理的需求，又要受体制内预算管理的约束，现实中问题和矛盾比较突出。深化后勤体制改革要正视这些问题并积极加以解决。

    一、外部因素导致的机关后勤财务管理问题

    一是经费渠道不畅，结算制度不完善。现行后勤服务费结算制度在推进机关后勤社会化改革初期发挥了重要作用，但随着时间的推移，逐渐暴露出一些问题。首先，结算标准滞后，很多服务项目的人工、物料成本十几年间翻了几倍，但结算标准一直未调整，后勤机构依照标准结算只能“亏本经营”。其次，财政预算与机关后勤服务实际情况脱节。就自主服务而言，由于后勤机构需要消化历次改革形成的“养人”成本，很多服务成本明显高于市场同类服务成本，结算价格偏高，经费无法在财政预算中得到合理安排；就外包服务而言，价格随行就市，受“看不见的手”指挥，而财政经费预算在定员定额标准的基础上编制，并不随行就市，更无法作出联动反映。
    二是服务缺少标准，投入过于粗放。机关后勤服务的对象是特定的，机关形象和机关运行效率某种程度上受服务质量的影响，因此高质量的后勤服务必不可少，但这并不意味着机关后勤服务可以“过度消费”。机关后勤服务没有统一的服务质量规范，提供哪些服务、怎样服务、服务到什么程度、投入多少，后勤人员只能“揣摩着干”。从需求来讲，服务标准越高越好，但从投入来讲，越高的服务质量往往意味着越高的投入，尤其是长期以来机关后勤服务缺乏精细化管理，粗放投入，不计成本，这种情况下换取“优质”服务的代价势必更加高昂。
    三是产权不清，权责不明。目前，机关后勤无偿占用机关资产开展后勤服务，主要是房产及一些大型设备设施。这部分资产现有的管理模式是机关管账，后勤机构管物，即机关管理资产的价值形态，后勤机构管理资产的实物形态，二者的资产交织在一起，产权不清，责任不明。机关管账，对实物资产“隔空喊话”，落实管理鞭长莫及；后勤机构管物，物不上账，价值损耗不计成本，服务缺少投入产出意识。长期以来，这部分资产形成了谁都可以管，谁都可以不管，管理主体不落实。资产购建脱离实际，缺乏长远规划；后续维护，尤其是大中修项目，主体不明确，投入难到位。实际工作中，诸多因素导致机关后勤资产管理水平不高，浪费现象严重。    

    二、内部因素导致的后勤财务管理问题

    一是财务目标不明确，核算基础不严格。新的事业单位会计制度规定“事业单位会计核算一般采用收付实现制，但部分经济业务或者事项的核算应当按照本制度的规定采用权责发生制”，机关后勤机构作为事业单位，同时又是部门预算体系中的核算单位，应选用收付实现制作为主要核算基础。但实际工作中，机关后勤机构自身有较强的财务管理需求，还必须接受税收征管的监查，权责发生制更能满足这部分管理要求。两种核算基础不断博弈导致后勤机构会计核算基础摇摆不定，界限模糊，混淆使用的情况普遍存在，报表反映的财务状况似是而非，财务信息缺乏横向和纵向的可比性。
    二是预算意识淡薄，成本核算不健全。机关后勤机构受传统事业单位会计制度的影响，成本管理工作薄弱，成本归集、费用分摊、权责划分很不规范，成本核算存在随意性，甚至是根据经营需要进行调整，与实际相差甚远，很难为规范服务价格、提高管理水平提供依据。现行机关后勤服务成本核算是不完全、失真的：一是机关后勤机构无偿使用机关资产，资产不上账，折旧不计费用，国有资产价值被“屏蔽”，导致成本核算极不完整；二是机关后勤服务项目较多，各项目之间交叉服务频繁，实际工作中这种内部服务基本被视为“义务”，不做账务处理，没有账面体现，导致成本核算不真实。
    三是内控环境不佳，内控建设滞后。 机关后勤机构缺乏良好的内控环境，内控建设缺位。机关后勤机构普遍存在信息沟通不畅的情况，对信息的沟通、控制的评价及结果的反馈不够重视。高层与中层，中层与员工间存在沟通障碍，导致内部“上情下达，下情上达”困难，决策容易脱离实际，执行无所适从，缺乏力度，极大影响了内控制度的效率和效果。

    三、加强机关后勤财务管理的建议和对策

    一是确定服务标准，理顺经费渠道。推行厉行节约反对浪费制度建设，制定完善科学的机关后勤服务质量标准体系。规范服务范围，明确哪些服务项目可以做，哪些服务项目不可以做；提出服务要求，确定各项服务需要达到什么样的服务水平；制定结算价格，考虑市场波动情况预留浮动空间，同时建立调整机制，对无法满足服务质量要求或脱离市场价格的结算标准进行适时调整。后勤机构独立编制后勤服务预算，作为上级财政部门预算的子预算，实现机关后勤服务预算与部门预算有效衔接。探索科学的部门预算编制方法，为政府购买社会服务理顺经费保障渠道，既要体现预算的刚性和严肃性，又要兼顾市场的价值取向和波动性。同时，建立机关后勤专项审计规范和预算绩效考核的评价体系，引导监督机关后勤经费高效使用。
    二是明确财务管理目标，规范会计核算基础。在确立机关后勤管理总体目标的基础上，机关后勤机构应以相关者利益最大化作为其财务管理的目标。相关者利益最大化就是指后勤机构的财务活动必须兼顾和均衡各个利益相关者的利益，使所有利益相关者的利益尽可能最大化。根据财务报告使用用途不同，有针对性的采用不同的会计核算基础，鉴于新事业单位会计制度已有的规定，日常核算及财务报告以收付实现制作为核算基础，与财政部门预决算管理保持一致。期末进行报表调整，核算基础转化为权责发生制，出具内部财务管理报告，以满足盈余分析、税收缴纳等财务管理的需要。
    三是全面清查资产，推行“并行管理”。根据机关后勤改革发展的需要，有针对性的对机关后勤占用资产进行全面清产核资，摸清家底，按照资产能否独立开展服务经营、是否开展自主服务划分资产类别，分类管理使用。机关后勤占用资产实行机关和后勤机构“并行管理”， 进一步明确后勤机构是后勤资产的直接管理责任人，资产后续的维护主体在机关，执行在后勤机构，后勤机构内部财务管理应做到资产全口径上账，对资产损耗及折旧进行成本化计量。一方面，在现行后勤管理模式下，“并行管理” 能够激发后勤机构管理资产的积极性，促进资产管理措施落实到位，有利于后勤机构树立投入产出意识；另一方面，随着机关后勤社会化改革方案的明朗化，资产“并行管理”能够为多种改革模式提供良好的转型基础。
    四是加强预算管理，健全成本核算。强化机关后勤预算管理意识，坚持全面预算管理，扎实做好预算编制基础工作，逐步推行零基预算，重点关注预算薄弱领域，如基建工程、库存管理、设备维修等等，将预算控制作为重要的资金管控手段融入经济业务全过程，建立预算管理绩效考核机制，确保预算管理制度和相关措施落实到位。加强成本管理和控制，推行全成本核算，扫除成本核算盲点，将固定资产折旧、管理人员费用作为重点要素纳入成本核算，借鉴现代企业成本管理方法对内部服务进行交互分配，以服务项目为对象真实全面核算成本。建立内部成本报告制度，全面反映后勤服务经济活动情况，增强内部管理的时效性和针对性，以便管理者“耳聪目明”作出正确判断和决策。

                                                      作者单位：国管局机关服务中心财务管理部