把握事业单位特点 探索资产分类管理

国管局门户网站 www.ggj.gov.cn 2014-05-15 15:19
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国管局资产管理司事业资产处

    《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别,并确定了三类事业单位的改革方向,即:承担行政职能的事业单位逐步将行政职能划归行政机构,或转为行政机构;公益服务类事业单位继续保留在事业单位序列;从事生产经营活动的事业单位要逐步转为企业或撤销。在事业单位分类改革的大背景下,如何确定不同的资产管理目标,保证国有资产保值增值,对于落实中央八项规定和《党政机关厉行节约反对浪费条例》有关要求、加强行政事业单位国有资产管理具有重要意义。
 
    一、中央级事业单位及资产的总体状况
 
    (一)单位情况。截至2012年底,归口我局管理的国务院系统94个部门共有事业单位10,173户。从经费来源看,财政补助事业单位占总户数94.78%,经费自理和企业化管理事业单位占总户数5.22%。从事业单位行业性质看,共有教育、科研、文化、卫生和机关后勤服务等25类。
    (二)资产情况。截至2012年底,中央级事业单位资产占中央行政事业单位资产总量80.94%,其中:财政补助事业单位资产总额占中央级事业单位资产总量95.93%;经费自理事业单位资产总额占中央级事业单位资产总量4.07%。从资产构成情况看,中央级事业单位固定资产、流动资产、对外投资、无形资产和其他资产分别占资产总量的54.77%、36.59%、5.06%、0.21%和3.37%。
 
    二、中央级事业单位国有资产管理的主要特点和存在问题
 
    中央级事业单位国有资产管理具有以下几个特点:一是资产总量大。事业单位资产占中央行政事业单位资产总量的近80%。二是管理层级多。资产管理链条较长,如有的部门预算管理级次多达5级。三是经费来源广。资产形成来源多样化,有的由财政预算拨款的方式形成,有的通过主管部门批准以无偿调拨的方式形成,有的是接受捐赠、转让等形成,还有的是通过事业单位的创收活动积累形成。其中,预算拨款是资产形成的主要来源。四是资产类型全。既有大量的房地资产,也有价值不菲的专用设备,既有无形资产,也有对外投资,这些资产管理目标和管理要求不尽相同。
    基于以上特点,加之一些部门对资产管理重视程度不够、管理人员变动频繁等原因,目前,中央级事业单位资产管理还存在一些突出问题,主要是:
    (一)制度体系不健全。一是制度建设较为滞后。近年来,财政部、国管局和各部门先后制定出台了一系列制度办法,提升了中央级事业单位资产管理的科学化水平,但是和事业单位资产管理的实际需求相比,制度建设还有待进一步加强。通用资产配置标准亟需修订,专用设备配置标准、无形资产管理办法有待制定,对外投资也缺乏既系统全面,又细化可操作的管理规定。二是现有制度执行力度不够。一些部门因为主观上回避、对政策理解不到位等因素,贯彻落实办法不彻底。如有的部门配置资产时选择性执行配置标准,有的部门有意绕过中央行政事业单位国有资产处置平台处置资产,有的部门没有按程序履行对外投资审批备案手续。
    (二)资产配置不合理。一是预算编制的科学性和执行的刚性有待提升。预算编制审核的粗放,配置资产的可行性论证环节薄弱,容易造成配置不科学。二是资产配置中普遍存在超编制、超标准的情况。据统计,个别部门资产配置水平严重超标,高于各部门平均水平5至7倍。
    (三)资产使用效率不高。由于资产配置不合理,对使用疏于考核,造成资产闲置,利用率低,资产损失浪费严重。大部分部门未建立专用设备的共享共用机制,导致部分专用设备低效运转、闲置浪费,没有获得应有的经济效益和社会效益。
    (四)经营性资产监管不到位。普遍存在重投资,轻监管的现象。部分事业单位对外投资缺乏充分的项目可行性论证,资产评估工作中存在低估国有资产价值的现象,对外投资账务处理和收益使用管理不规范,存在对外投资不入账或长期挂账问题。同时,部分对外投资项目资产的运营效益差,存在投资损失的问题。
    (五)无形资产管理薄弱。一是重视程度不够,由于无形资产不具有实物形态,且只有被利用时才可能产生价值,大部分单位缺乏加强无形资产管理的意识。二是处置不规范,在实际工作中,存在无形资产转让程序和评估操作不规范的现象。三是委托开发或合作研发的无形资产存在产权不明晰等问题。
 
    三、加强中央级事业单位国有资产管理的路径
 
    按照事业单位分类改革思路,下一步,中央级事业单位国有资产管理应该在统一制度、分级管理的体制下,针对不同类别事业单位的特点,按照不同的资产管理目标,实行分类管理。主管部门重点做好制度建设、工作规划等顶层设计,事业单位资产管理由各部门在统一的制度体系下,结合事业单位分类改革,逐步形成分类管理的工作机制。
    (一)以通用资产管理为重点,加强承担行政职能事业单位的资产管理。承担行政职能事业单位的资产管理目标主要是资产的安全完整,重点是配置科学、使用高效、处置规范。一是严格执行现行的国有资产配置、使用和处置等相关制度办法,做到依法依规管理。二是结合本单位实际建章立制,细化管理要求,制定管理细则,做到精细化管理。三是促进资产管理和财务管理的有效结合,以科学的资产配置计划编报财政预算,以刚性的预算来约束资产配置行为,并把资产入账凭证作为财务报销依据,实行定期对账和清查盘点制度,做到账账、账实相符。四是深化绩效评价工作。在条件成熟的情况下,配合各部门在所属事业单位中推广资产管理绩效评价工作。
    (二)以专用仪器设备、无形资产管理为重点,加强从事公益服务事业单位的资产管理。从事公益服务事业单位的资产管理目标主要是在资产安全完整的前提下,发挥好重点资产(如专用仪器设备、无形资产)管理效能,使其更好、更有效地为社会提供公益服务,为机关行使职能提供支持保障。
    专用仪器设备类资产管理重点是提高使用效率和效益,服务事业发展。一是要制定配置标准。会同行业主管部门重点推进专用设备管理制度标准建设,研究出台具体标准。二是促进资产共享共用。针对教育、卫生、文化、科研等不同行业的资产性质和管理特点,结合同类仪器设备的分布、共享和使用情况,在对整合系统内资源、依托互联网开放、实行有偿使用等工作机制深入研究的基础上,依托行业主管部门,推动建立同类专用仪器设备共享共用机制,整合行业资源,提高资产利用效率和效益。
    无形资产管理既要重视物权属性,也要兼顾知识产权属性。要在把握无形资产归属特征基础上,研究制定无形资产管理办法,提高事业单位对无形资产管理的重视程度,科学核算无形资产的价值,明确处置程序和流程,规范评估环节,避免低估无形资产的价值,造成国有资产流失。
    (三)以经营性资产管理为重点,加强从事生产经营活动事业单位的资产管理。转企改制的企业化管理事业单位的资产管理目标主要是保值增值。转企改制的事业单位,应按照现代企业制度要求,理顺出资人、决策人和经营管理人的关系,探索建立股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。一是规范管理,为下一步转企改制做好准备。健全管理制度,完善对外投资集体决策机制和投资损失追责机制,加强对外投资审批、登记、日常管理和处置管理;加强产权登记和界定、清产核资等基础性工作,理顺产权关系,做到权属清晰。二是成立专门的国有资本运营公司,以资本为纽带管理转制后的企业。可以考虑组建中央国家机关资本运营公司,代表国家履行出资人职责,变传统的单位管理为资本管理。资本运营公司应通过资本化运作,扶持优势企业,并通过资产处置平台适时处置不良企业资产。三是按照十八届三中全会发展混合所有制经济的要求,在转企改制中积极吸纳民营等资本,提高企业竞争力和经济效益。四是完善国有企业资产经营业绩考核评价体系,形成企业国有资产保值增值长效机制。
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