加强公共机构节能 促进生态文明建设

国务院副秘书长兼国家机关事务管理局局长  焦焕成

    习近平总书记指出，“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容”。党的十八届三中全会要求，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。李克强总理在节能减排及应对气候变化工作会议上强调，促进节能减排和低碳发展，改善环境和保护生态，提高人民生活质量。公共机构体量大，节能潜力大，示范性强，是节能减排和生态文明建设的重要领域，推进公共机构节能在生态文明建设中具有重要的战略地位和作用。

    一、推进公共机构节能意义重大

    节约能源是国家生态文明建设的必然要求。2013年我国能源消费总量达37.5亿吨标准煤，比2012年增加1.3亿吨。尽管目前我国经济增长速度有所下降，但能源消费总量仍在增长，粗放用能现象比较普遍。如果不厉行节能工作，能源安全的风险将不断加大，同时将对环境产生更大的、不可承受的压力。近年来，我国能源大量消费造成污染物过度排放，对民众健康的危害日益显现。据世界卫生组织2011年公布的首个空气质量数据，纳入统计的全球91个国家或地区的首都城市和人口超过10万的近1100个城市中，北京排名1035位，我国情况最好的海口也仅排在814位。2013年以来，我国从东北、华北到中部乃至黄淮、江南地区，多次出现严重雾霾天气，受影响人口6亿多。同时，我国的水污染、土壤污染和食品污染都比较严重。大量化石能源的消耗是造成大气等污染的元凶，厉行节能减排，推动环境友好型社会和生态文明建设的任务日益迫切。
    公共机构是节约能源的重要领域和实施主体。节约能源资源的主体可分为三大部分：一是企业，二是居民，三是公共机构。到2012年底，全国公共机构共190.5万家，使用的建筑总面积约84.9亿平米，用能人数约4.8亿人，用能总量约2亿吨标准煤，具有很大节能潜力。据估算，以2010年能源资源消耗情况为基准，如能如期实现“十二五”规划的节能目标，全国公共机构将形成2882万吨标准煤的节能能力，减排二氧化碳 6686万吨。而且与大量分散庞杂的居民和企业相比，公共机构具有便于集中管理、执行力强的优势，在保证社会节能减排目标顺利完成方面发挥着非常重要的作用。
    公共机构不仅是节能主体，还是推动节能环保产业发展的重要主体。公共机构实施节能改造，推广应用节能技术和产品，对社会具有很强的导向和示范作用。例如财政部、发展改革委2004年印发的《节能产品政府采购实施意见》、2006年财政部和环保总局印发的《关于环境标志产品政府采购实施的意见》，把节能产品和环境标志产品列入了政府优先采购或强制采购的范围，这不仅可以形成相当大规模的投资，还有助于推动技术进步、带动节能环保产业的发展。
    公共机构节能具有重要的政治意义和示范作用。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党中央近年来先后提出了建设“资源节约型、环境友好型”社会、建设“美丽中国”的目标。政策的实施和美好蓝图的绘制需要全社会共同参与，公共机构具有义不容辞的责任担当。首先，公共机构带头节能是提升自身公信力和节能监管能力的必然要求。各级公共机构，特别是党政机关，既是能源消费者，又是节约能源和保护环境工作的管理者，正人先正己，只有带头节约能源资源、保护环境，才能展现良好形象，有效对其他社会主体在节能环保方面进行监督管理。其次，公共机构带头节能，对全社会有重要的影响和示范作用。如党政机关是全社会行为和道德风尚的标杆，新闻传播媒体等事业单位是舆论宣传的主渠道和主阵地，学校不仅肩负培养和教育下一代的使命，更是传播节能理念、培养节约习惯的基地。只有公共机构带头节约能源资源、注重环境保护，才能够引导全体国民提高节能和保护环境意识，在全社会形成良好的节能环保氛围。
    同时，公共机构节能是政府更容易推动、更容易取得成效的重要着力点。在市场经济环境下，推动企业和居民的节能减排要尊重市场规律，更多依靠价格引导，依靠成本收益的变化。而公共机构由于政府提供了全部或部分资金支持，除了价格机制以外，还可以通过行政、法律、宣传教育等多种手段推动其节能，从而形成全社会节能的示范和引导效应。

    二、公共机构节能取得的成绩及面临的挑战

    “十一五”以来，党和国家为推进公共机构节能减排工作作出了一系列重大部署，相关体制逐步完善，节能工作取得了重要的进展和成就。
    公共机构节能成效显著。“十一五”期间，公共机构人均综合能耗和单位建筑面积能耗分别累计下降20.3%和14.9%，为“十一五”全国节能减排工作作出了贡献。“十二五”以来，在用能需求增加较快的情况下，能耗总量涨幅逐年下降近2%，2013年与2010年相比，全国公共机构人均综合能耗下降了10.9%，单位建筑面积能耗下降8.7%，较好地完成了“十二五”节能进度目标。
    节约型公共机构示范单位和重点工程取得进展。“十二五”以来，我国积极推进创建一批管理科学精细、资源利用高效、崇尚勤俭节约、践行绿色低碳的节约型公共机构示范单位，引领带动全国公共机构深入开展节能减排工作，第一批879家单位达到标准通过了验收。组织推动了一批公共机构节能重点工程建设。全国公共机构推广使用节能灯5558万只。各省（区、市）实施公共机构办公建筑节能改造约8200万平方米，实施数据中心节能改造面积约17万平方米，实施合同能源管理改造项目470个。中央国家机关开展了数据中心机房节能改造，完成122万平方米办公建筑供热计量节能改造，在26个部门开展了新能源公务用车试点。教育部、人民银行等部门及下属单位建设了33座屋顶光伏电站，总装机容量6.1兆瓦，每年发电600多万度。此外，公共机构节约用水和废旧商品回收体系建设工作也都在积极开展。
    公共机构节能的体制机制逐步建立。一是政策法规体系初步形成。2007年修订的《节约能源法》专设公共机构节能一章，2008年《公共机构节能条例》出台。近年来,27个省（区、市）出台了公共机构节能管理办法，中央国家机关和各地区制定了涉及能源资源消费统计、计量器具配备、考核等方面的配套制度，印发了《公共机构节能“十二五”规划》，初步构建起了管理有办法、执行有标准、实施有规划的政策法规体系。二是组织管理体系基本建立。各地区、各部门全部成立或明确了公共机构节能管理机构，建立了议事协调机制；教育、卫生等行业和人民银行、安全生产监管等垂直管理系统也结合实际，建立了相应的节能管理和监督机制，基本实现了工作有机构管、有专人抓。建立了省、市、县三级节能联络员、统计员制度，上下协调、横向互动、共同推进的良好工作格局基本形成。三是技术支撑和市场化服务体系逐步建立，计量统计逐步规范。发布了《公共机构节能节水技术产品参考目录（2013年度）》；规范了中央级公共机构合同能源管理的实施流程，明确了奖励标准。出台了公共机构能源资源计量器具配备与管理的国家标准，加强和规范了公共机构能源资源计量工作，制定并两次修订《公共机构能源资源消费统计制度》，提升了数据采集和处理能力，现代信息手段的使用有力促进了数据质量与工作效率的提高。
    由于公共机构节能工作开展时间不长，一些管理部门认识不到位，节能管理的方式相对落后，工作中还面临一些困难和问题。一是基础还相对薄弱。各项配套制度、标准有待进一步完善。不同地区、不同系统工作发展不够平衡，有的地区特别是市、县一级管理力量不足，管理人员能力亟待提高。二是手段还比较单一。依靠行政手段多，依靠经济、技术手段少，市场作用发挥不够，专业化、信息化、社会化服务水平有待提高。三是机制还不够健全。公共机构节能的投资、补贴等政策还需要完善，节能资金投入不足，激励约束机制需要进一步强化，公共机构开展节能工作的外部约束和内在动力不足。此外，公共机构节能减排还面临着办公建筑面积、用能设备、用能人数进一步增加带来的挑战。这些问题需要协调各方力量，花大力气予以解决。

    三、以改革精神创新机制，全面推进公共机构节能

    节约资源保护环境、建设生态文明的美丽中国已经成为我们党和国家的战略抉择和攻坚任务。今年3月21日，李克强总理在节能减排及应对气候变化工作会议上指出，要加强政策引导，更多引入和运用市场机制，推进工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域和重点单位节能。我们要大力增强改革意识和担当精神，以节约型公共机构建设为主线，重点抓好机关、学校、医院“三个领域”，管好能源资源配备供应源头、使用过程、废物出口处置“三个环节”，用好管理、技术、行为节能“三个手段”，统筹协调，完善机制，全面推进公共机构节能工作深入开展。 
    完善法规保障机制。根据党的十八大关于生态文明建设的战略部署，结合国家关于治理大气污染、推进节能减排的新要求，推动修订《公共机构节能条例》。要完善相关配套规章制度，加快出台能源审计、监督考核和能耗定额等方面的制度标准，推进能源管理体系建设，抓好各项法规制度和节能政策措施在公共机构的落实。
    完善组织管理机制。落实十八届三中全会“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”的要求，进一步理顺公共机构节约能源资源体制机制。一是建立由机关事务管理、发展改革、财政、住房城乡建设、环保、水利等部门参与的分工明确的公共机构节能管理协调机制。二是完善由机关事务管理与教育、卫生等行业和税务、海关等垂直管理系统相协调的节能管理和监督机制。三是完善地方层面公共机构节能工作管理机制，健全市、县公共机构节能组织管理机构，落实人员编制，理顺运行机制。同时，积极发挥节能协会、机关事务工作协会等社团组织的桥梁纽带作用。
    完善技术支撑和市场化服务机制。建设公共机构节能信息管理系统，推进能耗监测体系建设，提高公共机构节能信息化水平。积极探索并尽快建立适用于公共机构的节能技术和产品遴选、鉴定、试用、推广机制，带动节能新技术和新产品的研发，通过积极组织实施节能改造，改进公共机构用能设施设备的技术性能，提高能源利用效率，并结合实际，因地制宜开展太阳能光伏发电和热泵应用等新能源和可再生能源利用。在使用财政资金推进公共机构节能的同时，发挥市场融资功能，吸收社会资金参与公共机构节能改造，调整合同能源管理奖励政策，组织公共机构积极采用费用托管、设备租赁、公私合营（PPP）等市场化机制实施节能项目。
    完善示范引导与监督考核机制。继续创建一批节约型公共机构示范单位和节水型单位，探索建立公共机构节能“领跑者”制度，在不同地区、不同类型公共机构中树立一批节能节水标杆，发挥引领带动作用。完善公共机构能源资源消费统计制度，提高数据分析能力。建立公共机构能耗定额管理制度和节能目标责任制，加强对重点用能单位的监测，定期组织督促检查。加大目标责任考核力度，强化考核结果运用，将节能目标完成情况作为对各级公共机构节能管理部门和各级公共机构的考核内容，落实奖惩措施，加强激励约束。
    完善培训宣传机制。根据公共机构数量多分布广的特点，依托专业机构，构建面向各级公共机构节能管理和操作人员的分地区、分行业，短期培训班与网上远程教学相结合的公共机构节能培训体系。通过组织节能宣传周、全国低碳日、世界水日、中国水周等主题宣传活动，广泛深入开展公共机构节能宣传工作，宣传公共机构节能减排成效和先进典型，传播节能节水知识。通过培训和宣传，让节能理念深入人心，使节能管理人员坚定节能信念，提高素质和能力，使公共机构工作人员增强节能观念，掌握节能知识，养成自觉节能习惯，使节能成为人们的一种追求、乃至一种信仰，带动全社会节能风尚的形成。
    习近平总书记强调，建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计，绿水青山就是金山银山，绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。我们要坚定不移地提高公共机构节能水平，为建设美丽中国作出应有的贡献。