上海市市级机关后勤服务社会化改革的回顾与思考

上海市机关事务管理局

    上海市市级机关后勤服务社会化改革起步于1995年，经过近二十年的推进，目前本市市级机关后勤服务社会化已经取得了阶段性成果，体制层面的改革任务已基本完成，机关后勤服务实现了由“自我服务”向“购买服务”的根本性转变。

    一、上海市市级机关后勤服务社会化改革的基本情况

    上海市市级机关后勤服务社会化改革先后经历了试点推进、体制分离和机制转换三个阶段：试点推进阶段以1995年机管局行政处整建制转为独立核算的机关服务中心为标志，推动了机关后勤管理从以行政管理为主向按合同结算为主的方式转变；体制分离阶段以2000年上海党政机构改革为契机，全面分离市级机关的行政管理和后勤服务职能，原属机关的后勤服务职能和后勤服务人员通过组建机关服务中心等形式，大部分退出行政序列；机制转换阶段以2003年组建原上海盛勤和锦勤集团为起点，通过职能转换、机构撤并、整合资源，着力推动机关后勤服务机构由事业向企业的体制转换。

    二、机关后勤服务社会化改革的政策

    （一）后勤服务机构转制政策。主要包括三种方式：一是自行转制，即对经过历年发展，具备了一定资产、人员和服务规模的后勤服务机构，可自行转制为企业；二是并入企业，即采取并入国有企业（改制后的后勤集团或国资委监管的其他国有企业）的方式进行转制；三是撤销机构，对于人员少、服务规模小或服务项目单一的、不具备转制为企业条件的后勤服务机构，以撤销机构的方式进行改革。
    （二）人员分流安置政策。后勤人员的分流安置坚持以人为本，稳定至上的原则，充分考虑后勤人员的实际利益和心理承受力，设计了以下三类具体政策：一是暂保留部分人员的事业编制；二是对未能暂保留事业编制的人员给予一定的养老保险政策优惠；三是优先购买分流人员的服务，保证原机关后勤人员的就业稳定。
    （三）引导建立后勤服务新机制的政策。为消除传统体制的弊端，提高机关后勤的运行效能，尽快建立起适应社会主义市场经济环境的后勤服务新机制，制定相关规定，要求市级机关后勤服务社会化改革后，机关所需的后勤服务通过向社会购买的形式获得，购买服务的费用纳入财政预算。服务费用的标准，以劳动保障部门发布的当年相关工种工资指导价中位数为基础，结合本市市级机关后勤保障的要求作适当调整。考虑到改革应支付的“成本”，对购买原机关后勤人员服务的，支付费用适当提高。
    （四）加强国有资产管理的做法。在后勤改革过程中，积极理顺市级机关国有资产管理体制，初步形成了较为顺畅的国有资产管理体系；建立健全机关国有资产管理及审核制度，特别在资产处置、资产变性等方面，进一步细化操作办法，逐步完善资产管理方与使用方法律上的权利义务关系；同时加强对经营性国有资产的管理工作。

    三、机关后勤服务社会化改革的初步成效

    通过近二十年的改革，上海市机关后勤服务社会化改革已显现了初步成效，主要表现为：
    （一）精减行政人员，转换了保障机制。传统体制下，机关后勤人员全部采用行政编制，经费来源基本为财政支出。通过改革，本市市级机关先后分流原行政编制的后勤人员2200多人，占机关全部分流人数约40％，对全市精简机构实现改革目标起到了重要作用。同时，服务机构实行独立核算，服务经费由行政拨款转变为根据服务合同结算付款，并引进社会服务，转换了服务保障机制，市场配置资源的优势初步得到体现。
    （二）节约财政资金，降低了行政成本。机关事务管理部门按照政府职能转变的要求更加注重对政府资产和资源节约的管理，从严控制资产购置，合理调配、有效利用存量资源；在加强对服务质量监管的同时，更加注重成本核算，严格控制用人和能耗支出，有效节约了资源和资金。同时，通过实施集中办公，对市级机关各部门存量资源的调剂使用，进一步节约了资金、整合了资源。
    （三）参与市场竞争、促进了资产增值。通过整合后勤资源组建的上勤集团，以机关后勤服务为基础，在吸收消化分流人员同时，积极参与市场竞争，经济效益连年增长，实现了资产的保值增值。企业实力亦不断增强，上勤集团在楼宇管理、汽车服务、酒店餐饮、投资置业上已形成了相对优势，树立了一定优势的品牌。企业的发展在积累了可持续的后劲同时，也为深化后勤体制改革创造了条件。

    四、当前影响改革深化的主要问题

    （一）思想障碍仍然存在。由于从中央国家机关到各地党政机关的后勤改革进展不平衡，已经实施后勤服务社会化改革的地方，其政策和模式也并不一致，同时事业单位改革尚未全面展开，缺乏统一的指导性政策，因而部分机关后勤干部职工对本市主动实施机关后勤服务社会化改革，存在较大思想障碍，这对改革的深入推进形成一定的制约。
    （二）配套政策不够完善。机关后勤资源整合缺乏有效约束，资产配置不平衡现象仍一定程度存在，资产使用效率也有待进一步提高，后勤保障资源不足的矛盾比较突出；改革分流人员预算编制和经费安排缺乏调节机制；“购买服务”支出缺乏合理的标准，难以准确反映市场变化的信号，后勤服务单位保持优质服务困难较大，积极性受到影响。
    （三）企业成本压力较重。上勤集团由事业单位转制而来，自身基础相对较为薄弱，从机关剥离的后勤人员由集团吸纳安置后，近年来需要集团支付的政策性支出逐年增大，经营成本逐年上升，企业负担较重，影响了改革的继续推进和后勤服务保障能力的持续提高。

    五、下一阶段可采取的工作措施

    （一）加强沟通协调，继续做好改革人员的思想工作。针对目前仍有少部分后勤人员对改革存在疑虑，因此各部门要进一步加强组织领导、政策引导和思想疏导，认真研究本部门在后勤改革中存在的矛盾和问题，明确相关措施，落实分工，加强与后勤人员的思想沟通和交流，做好改革的解释工作，消除他们的思想顾虑，确保改革的稳定性。
    （二）完善配套改革措施，深化机关后勤服务社会化改革。进一步完善和落实改革配套措施、细化相关制度和规定，妥善处理好各方面的关系，巩固改革的阶段性成果：一是继续研究完善上勤集团对分流安置人员的管理方式，进一步理顺机制，强化管理职责，利用集团重组的契机，逐步过渡到由上勤集团集中统一管理的模式上来，彻底解决安置人员两头管、各部门实际管理任务较重的问题；二是关注民生，重视职工对切身利益的正当诉求，深入研究上勤集团职工薪酬分配制度，着力完善同工同酬的合理分配机制，增强后勤人员对后勤企业的认同和归属感。
    （三）推进集团业态重组，提升服务保障效能。按照“坚持方向、把握定位、因势利导、有序推进”的指导思想，在确保服务保障工作的基础上，全面推动企业新一轮改革与发展。按照现代企业制度的基本要求，规范企业运作，努力构建各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理模式；着手研究业态整合方案，推动优势资源向主业集中，增强企业核心竞争力，继续提升服务保障能级，推动机关后勤改革和发展。