加快推进机关事务法治建设

张世良

    党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定指出，各级政府要深入推进依法行政，加快建设法治政府，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。推进机关事务法治建设，是建设法治国家、法治政府的重要内容，是推进依法治国、依法行政的内在要求，是保障党政机关加强自身建设、全面履行职能的现实需要。

    一、推进机关事务法治建设的必要性和紧迫性

    十八大以来，机关事务法治建设虽然取得了明显成效，但是还存在机关事务法规制度不够完善、体制机制不够健全、行政行为不够规范等问题，党政机关事务管理各自为政、体制不顺、机构重叠、资源分散的问题还未得到有效解决，保障机关运行的经费物资供给不足与闲置浪费同时并存的矛盾还未从根本上化解。随着市场经济的深入发展、深化改革的全面推进、依法治国的全面展开、法治政府的加快建设，机关事务领域的体制性弊端、机制性矛盾和深层次问题逐渐凸现，机关事务法规制度、体制机制越来越难以适应新形势、新任务的要求，迫切需要通过推进机关事务法治建设切实加以解决。
    （一）推进机关事务法治建设，是党政机关加强自身建设的迫切需要
    机关事务建设是党政机关自身建设的重要组成部分。党中央、国务院历来高度重视机关事务建设。十八大以来，机关事务建设取得了显著成绩。各级党政机关认真贯彻执行中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，以及《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《中央和国家机关培训费管理办法》等规章制度；认真开展党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的自身建设问题，全面清理了超标超配公车、超标办公用房、多占住房，普遍压缩了“三公”经费、停建了楼堂馆所，遏制了“舌尖上的浪费”，消除了“楼堂馆所的豪华”，管住了“车轮上的铺张”，打击了节日不正之风，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风得到有力整治，推动了党政机关的自身建设，带动了党风政风社风的明显好转。但是，机关事务建设面临的一些深层次矛盾还没有从制度上化解，党政机关自身建设面临的一些深层次问题还没有从根本上破解，相关的法规制度贯彻执行的基础还不够稳固。因此，只有通过推进机关事务法治建设，形成经常化、常态化、长效化的制度机制，持之以恒、毫不松懈地抓好机关事务法规制度的执行落实，才能为党政机关加强自身建设提供有力保障。
    （二）推进机关事务法治建设，是党政机关全面履行职能的重要保障
    党政机关只有依靠“机关事务管理”和“机关政务管理”两个“车轮”协调运转，依靠机关事务部门提供管理、保障、服务作支撑，才能全面履行职能、有效治国理政。长期以来，各级党委、政府切实加强机关事务法治建设，从中央到地方都出台和实施了一系例机关事务法规制度，保障了各级党政机关全面履行职能。但是，由于有的地方和部门领导缺乏对机关事务工作地位作用的深刻认识，缺乏对机关事务建设内在规律的准确把握和理性思维，导致重视机关政务建设而轻视机关事务建设，重视经济社会管理而轻视机关事务管理，致使机关事务法治建设滞后于改革发展实践，造成机关事务法规不统一、管理不规范、保障不均衡、服务不均等；由于有的地方和部门领导受传统观念、惯性思维的制约和束缚，混淆了行政管理职能与后勤服务职能的本质区别，导致对机关事务管理机构的性质界定不准、职能划分不清，既制约了正确履行机关事务管理职能，又影响了正常履行机关政务管理职能，从而制约和影响了党政机关依法全面履行职能。因此，只有通过推进机关事务法治建设，建立健全民主法治、公平公正、公开透明的机关事务体制机制，才能保障党政机关依法全面履行职能。
    （三）推进机关事务法治建设，是加快建设法治政府的重要内容
    近年来，党中央、国务院先后制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《机关事务管理条例》、《公共机构节能条例》等机关事务法规制度，既推动了机关事务依法行政，又促进了法治政府建设。但是，当前机关事务法治建设还不适应建设法治政府的需要。比如，有的法规制度滞后于形势任务发展，反映内在规律不够、结合客观实际不紧、针对性适用性操作性不强；有的机关事务法规制度、规范性文件与法治政府建设相关的其他法律制度缺乏衔接性、匹配性和协调性。比如，由于缺乏法律法规依据和保障，导致机关事务管理机构、管理权利得不到法律法规的保护和制约。这些问题既制约了机关事务法治化进程，又阻碍了机关政务法治化步伐，从而制约和影响了法治政府建设。因此，推进机关事务法治建设，既是加快建设法治政府的重要内容，又是推动法治政府建设的重要保障。

    二、推进机关事务法治建设的对策和措施

    根据全面深化改革、推进依法治国的战略部署，各级党委、政府应积极深化机关事务体制改革，加快推进机关事务法治建设，切实提高运用法治思维和法治方式推进机关事务建设的能力和水平。
    （一）构建机关事务法治体系
    要体现改革精神和法治思维，坚持于法周延、于事简便、执行为先、执行为要的原则，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的机关事务法规制度体系，切实增强法规制度的及时性、科学性、针对性和有效性，确保法规制度行得通、能管用、有效果、管长远，发挥机关事务法规制度的调节、规范、激励和强制功能。
    1、完善机关事务法治实施体系。法乃公器，公则生威。要坚持公正、公平、公开原则，科学界定立法权限，确定立法结构，完善立法机制，优化立法程序。一是健全依法决策机制。按照依法、民主、科学的原则，健全决策机制，完善决策程序，细化决策的流程、标准和责任。明确法规制度的适用范围、责任主体、执行程序和执行环节,完善法规制度的监督责任和追责措施,提高法规制度的约束力、执行力、强制力。二是完善依法指导机制。明确机关事务主管部门职能权限，建立健全组织实施法规制度，抓好法规制度的贯彻执行，把依法指导作为基本工作方式，保证各地区、各部门按照法定权限和程序开展机关事务工作。三是完善依法行政机制。建立健全机关事务法律保障机制，完善依法行政、依法办事工作程序，依据法规制度规范机关事务行政行为。认真抓好《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《机关事务管理条例》、《公共机构节能条例》等法规制度的贯彻落实，完善相配套的国有资产、公务用车、公共机构节能以及政府采购、国内公务接待等法规制度。
    2、完善机关事务法治监督体系。一是强化党内监督。坚持从严治党方针，完善党内监督制度，强化党内监督职能，严格党内生活，充分发挥决策监督、民主生活会、述职述廉等制度的作用，加强对党员干部特别是领导干部的监督。二是强化层级监督。完善机关事务主管部门的监督职责、内容和程序，完善情况报告、检查督导、明察暗访、通报讲评等制度，坚持一级监督一级，确保层层有监督。三是强化专门监督。发挥专门监督部门的职能作用，完善司法、纪检、监察、巡视、审计等专门机构对机关事务的监督制度，规范纪检巡视、行政监察、经济责任审计等监督行为。四是强化群众监督。健全群众监督制度，拓宽群众监督渠道，规范公众知情的范围和方式。建立健全舆论监督制度，健全有关信息公开、意见反映机制，积极发挥舆论监督作用。
    3、完善机关事务法治保障体系。一是创新机关事务法治理论。加强机关事务法治理论研究，积极探索机关事务建设理论和实践创新。借鉴发达国家机关事务法理经验，推动机关事务法治理论发展。二是造就机关事务法律人才队伍。完善法律人才教育培养机制，科学设定法律人才队伍建设的目标要求、人才规模、素质标准、类型结构，造就一支既精通机关事务又精通法律法规的专门人才队伍。三是培育机关事务法治文化。发挥法治文化的作用和功效，培育干部职工高度自觉的法治理念，让法治意识融入干部职工的灵魂血脉，让法治文化融于干部职工的工作生活，使法治文化成为干部职工的一种思维方式、生活方式、工作方式。
    （二）推进机关事务依法行政 
    法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法知必行。”实行法治必须以法制为基础，法制是法治的前提，没有法制就无法可依，也就没有法治；法治是法制的实现和归宿，法制必须通过法治来体现，没有法治，法制或就成为虚设的空文。法规制度若不能遵循、不能执行、不能落实，就会成为“纸老虎”、“窗户纸”、“稻草人”,失去约束力、执行力、威慑力，丧失严肃性、权威性、强制性，反而会影响党和政府的形象和威信。法律法规如纲，实施执行为目，惟有纲举目张，才能相得益彰。
    1、依法履行机关事务管理职能。根据党和国家有关法规制度，完善机关事务行政组织、行政程序法规制度，推进机关事务管理机构、职能、权限、程序、责任法定化。机关事务管理部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。强化宏观管理、制度设定职能，不得法外设定权力，不得作出没有法律法规依据、减损公民、法人和其他组织合法权益的决定。规范机关事务权力运行，建立权力清单制度，梳理职权目录，厘清权力边界，依法公开权力运行流程，消除权力设租寻租空间。
    2、依法决策机关事务重大事项。坚持依法、民主、科学决策，确保决策科学、程序正当、过程公开、责任明确。一是坚持依法决策。建立健全机关事务决策审查机制，凡是涉及机关事务建设的行政决策，都应于法有据，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论、作出决策。推行法律顾问制度，建立相应的法制机构，配备必要的法律人员，发挥专家和法律顾问的积极作用。二是坚持民主决策。扩大机关事务决策的公众参与度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定有机结合起来，凡是与人民群众切身利益关系密切、社会舆论比较关注的重大事项，都应公开征求意见，实行听证制度，完善听证程序，提高听证质量，重视听证结果，反映民意，集中民智，使之体现公平正义，符合人民群众的意愿和利益。三是坚持科学决策。遵循客观规律，系统地分析主客观条件，运用科学理论、科学思维和科学技术、方法、手段进行决策。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法未及时作出决策造成重大损失的，要严格追究行政领导和相关责任人员的法律责任。
    3、依法规范机关事务行政行为。一是依法规范行政职权。依法规范管理职权，明确权利、责任和义务，对于法律法规有明确规定的职权，应严格执行,不能随意变通；对于法律法规给予了一定自由裁量权的职权，应合情合理处理,不应背离有关立法目的；对于依法不能行使的职权，应逐步划出，由有关部门或服务经营单位承担和行使；对于法律法规无明确规定的职权，则应符合国家有关政策。二是依法推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，依据权力清单，凡是涉及公民、法人或其他组织权利和义务的法规制度，都应依照法规和程序，公开行政职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，公开政策法规、岗位职责、工作流程、收费标准、服务时限、工作纪律、投诉举报方式等事项。三是依法承担行政责任。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，违反实体规则和程序规则时，承担相应的法律责任，构成行为不当的应承担变更责任，构成失职的应承担履行职责责任，构成损害事实的应承担有关赔偿责任，构成违法行为的应承担行为撤销责任，并依法追究有关责任人员的民事、刑事责任。
    （三）依法推进机关事务改革
    习近平总书记强调，要高度重视运用法治思维和法治方式推进改革，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。深化机关事务改革，既与行政体制改革密切相关，又与经济体制改革紧密相连，既是建设法治政府的内容，又是建设法治政府的保障。要按照与行政体制改革相衔接、与经济体制改革相契合、与法治政府建设相融合的新思路新理念，把深化改革创新与推进法治建设有机结合起来，建立办事高效、运转协调、行为规范、公开透明的体制机制，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的治理体系。
    1、强化法治观念。法制犹如空气，须臾不可分离；法治需要信仰，才能自觉遵循。要健全普法宣传教育机制，完善学法用法制度，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，大力弘扬法治精神，积极培育法治文化，教育和引导干部职工特别是领导干部自觉信法学法尊法守法用法，养成法律至上、厉行法治的意识，树立依法行政、依法办事的观念，善于用法治理念、法治思维、法治方式想问题、做决策、干工作，做到遇到矛盾找法、解决问题靠法。加强政务诚信建设，教育和引导干部职工牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念，把尊法守法作为信仰追求和自觉行动。加强思想道德建设，教育引导干部职工弘扬中华优秀传统文化和公序良俗，增强法治道德，倡导契约精神，强化规则意识，自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，使守法诚信行为得到褒奖，让违法失信行为受到惩戒，形成守法诚信光荣、违法失信可耻的良好氛围。
    2、推进保障均衡。近年来，虽然在解决服务保障资源占有使用不“均衡”的问题方面取得了积极进展，但在长期制度安排的惯性作用下，还没有从体制机制上突破部门利益的羁绊，不均衡的利益分配机制在各个地方、部门或单位不断固化，加上市场调节的受阻、部门立法的强化，使不合理的既得利益逐步合法化、不均衡的利益分配不断固定化，从而阻碍机关服务保障资源要素的优化配置。深化改革必须突破国家利益部门化、部门利益固定化的藩篱，促进服务保障资源的优化配置和均衡分配。要通过体制改革和制度创新，打破利益固化的制度机制，处理好局部利益与国家利益、眼前利益与长远利益、个人利益与集体利益的关系，把人民利益、国家利益与部门利益、单位利益乃至个人利益有机统一起来，规避和防范新的利益固化和分配不均，实现服务保障资源配置均衡均等、公平公正。
    3、改革体制机制。一是转变管理职能。科学配置职能，优化机构设置，精兵简政放权，“缺位”的职能要“补位”，“错位”的职能要“正位”，“越位”的职能要“退位”，扭转部门分割、条块隔离、利益扭曲的局面。改革行政审批，改进管理方式，在资源配置中发挥好市场的决定性作用和政府的导向性作用，提高行政管理效能和资源配置效率。二是完善管理体制。构建权利责任匹配、制度政策统一、保障资源统筹的管理体制和保障机制，推广政府购买服务，规范服务范围和项目，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。按照事业单位分类改革要求，加快推进后勤服务社会化改革，推进服务经营单位改制，健全法人治理结构。三是规范权力运行。坚持用制度管权管事管人，深入推进“改革限权、依法确权、科学配权、阳光示权、全程控权”，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究，确保制度面前人人平等、遵守制度没有例外，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
    机关事务法治建设是一个涉及面广的系统工程，是一项任务艰巨的深刻变革。要以党的十八届四中全会精神为指导，坚持立破并举、标本兼治，坚持常抓不懈、持之以恒，以踏石留印、抓铁有痕的精神，推进机关事务法治建设不断迈出新步伐、迈上新台阶，为推动法治政府建设、全面建成小康社会做出积极贡献。

                                               作者／国管局机关党委常务副书记兼人事司副司长