改革机关服务保障机制
加速推进法院机关后勤服务社会化

—— 全国法院机关后勤服务社会化的调研与思考

    一、当前人民法院机关后勤服务社会化的现状
    人民法院后勤服务社会化改革起步较晚，从上世纪90年代才开始后勤服务社会化改革的探索与尝试。二十多年来，全国法院机关后勤服务部门对后勤服务社会化改革进行有益的尝试与实践，开展了一系列扎实有效的工作，机关后勤服务社会化取得了长足发展与进步。高级人民法院和经济发达地区中级、基层法院逐步分类推行社会化保障，通过购买服务的方式引进社会专业机构和专业力量，有效地提高了服务保障的质量和效率，取得了一定经验和成效。
    从实地调研和各地反映的情况看，目前实行社会化服务的项目主要集中在物业和技术类（信息化、重要设施设备的运行与维护如电梯、门禁、安检等）服务项目，食堂、车辆等服务类项目除部分法院委托专业企业管理或实行劳务派遣外，多数法院采取自我服务保障的模式。
    从全国法院后勤服务社会化保障模式看，目前主要有以下几类：一是项目整体外包。将部分后勤服务项目如办公楼物业、机关食堂、信息化运维等，通过政府采购方式公开招标委托给社会专业力量管理。二是自管与托管相结合。如食堂的管理及采购由自己负责，而厨师及服务员等由社会专业劳务公司派遣。三是劳务派遣。通过社会化用工模式，引进专业劳务公司对机关驾驶员、厨师、维修工、服务员、录入员、保安、保洁、维修、养护等实行劳务派遣。四是承包租赁经营。对经营类场所，采取对外承包租赁的形式进行经营，如培训中心、招待所、洗衣房、公共接待与服务场所等。近年来，虽然各级法院机关后勤部门通过不断探索和实践，后勤服务社会化水平有了很大提高，但离全面实行社会化服务还有较大差距。
    长期以来，由于受传统观念习惯和地方财力、地区服务业发展水平等因素影响，全国法院机关后勤服务社会化改革整体推进较慢，有的还处于摸索阶段。总的看，当前全国法院后勤服务保障社会化程度不高，发展不平衡，直辖市、省会城市和计划单列市所在地人民法院社会化服务保障程度较高，欠发达地区、边远地区中级法院和基层法院社会化服务保障程度相对较低。
    二、当前全国法院机关后勤服务社会化改革存在的困难和问题
    （一）对实行机关后勤服务社会化认识不高。从全国法院系统社会化服务的总体情况来看，后勤服务管理部门主动参与市场竞争意识和市场化操作意识不强，对社会化改革缺乏充分信心，对未来改革发展思路不是很明确，有的单位还处于“等待、观望、停滞不前”的状态。
    （二）后勤服务社会化制度和标准体系建设滞后。由于机关后勤服务社会化改革政策法规和配套体系建设滞后，缺乏权威性、系统性、操作性较强的政策依据和标准，影响了机关后勤服务社会化改革的进程。
    （三）后勤服务社会化经费保障不到位。社会化改革能够激发市场活力，促进社会协作分工，从长期发展趋势看能够降低服务成本，提高经费使用效益。但由于当前仍处于后勤服务社会化改革的初始阶段，遗留问题和深层次矛盾凸显，加之当前人民法院司法改革对司法保障提出了更高要求，后勤服务经费保障不到位成为制约社会化改革推进的重要因素，也是当前各级法院普遍关注的焦点问题。
    （四）后勤服务社会化市场化程度不成熟。机关后勤服务社会化改革离不开成熟的外部市场，但当前的服务市场总体上还差强人意，特别是欠发达地区差距较大，对社会化服务保障市场的指导和引导应当加强。
    （五）后勤服务管理体制机制不统一。 目前全国法院系统后勤服务机构设置、职能划分及人员构成还未做到规范统一，主要表现在机构重叠，职能交叉，责任分工不明确。目前后勤管理内部职责不清、定位不准问题均有不同程度的存在，不仅增大了机关后勤服务社会化改革的难度，也使后勤服务的整体保障作用难以发挥，不利于形成分工负责、整体协作的工作态势。
    （六）后勤服务管理队伍整体素质有待提高。与审判执行业务相比，目前全国法院后勤服务管理队伍素质参差不齐。一是由于长期受传统体制的影响，后勤服务人员配备不够优化，总体上文化层次偏低，年龄结构老化，专业人员配备相对缺乏，与市场经济发展和后勤服务社会化不相适应，对于专业性较强的服务项目，在监管上难免会出现不到位的现象。二是后勤服务部门人员正式编制较少，大部分以聘任制人员为主，受工资待遇影响，高素质专业人才流失严重。三是机关后勤服务部门作为历次机构改革的缓冲带，多被用作安排分流转岗人员，人员综合素质难以保证，亟待提升。
    三、对推进人民法院机关后勤服务社会化改革的思考与建议
    （一）因地制宜，积极稳妥推进后勤服务社会化
    机关后勤服务社会化是政策性、科学性和专业性很强的工作，也是一项复杂的系统工程，应坚持统筹规划、整体设计，同机关事务管理改革相协调，与司法体制改革相衔接，和国家政策调整相结合，正确处理好改革与稳定、当前改革与长远发展、整体推进与重点突破、专业分工与行业协作的关系，做到成熟一项，改革一项，保持稳定，平稳过渡。一方面，要坚持机关后勤服务社会化的改革方向，积极适应市场经济的规律、特点和要求，在组织形式上求变求新，打破“小而全”、福利型、单位办社会等封闭式的自我服务格局。开机关后勤服务市场，引入竞争机制，运用价格杠杆，在物业管理、职工食堂管理、信息化管理、会务会议、文印、电梯维护、门禁、安保等机关后勤服务方面，加大向社会购买服务力度，更多更好地发挥社会力量，把该由社会办的事交给社会办，该由市场办的事交给市场办。凡适合社会力量承担的，都可以通过招标、委托、承包、采购等方式交给社会力量承担，提高各项服务的社会化和专业化水平，实现机关后勤服务由内部自我服务为主向主要由社会提供服务转变，实现机关后勤服务保障主体和保障方式的多样化。另一方面，机关后勤服务社会化是一个渐进的过程，也是一个选择的过程，引进社会服务，面临着改革时机、改革范围、实现形式、运作机制的选择与把握，要坚持从实际出发，尤其要密切结合法院工作特点、审判执行工作规律，区分不同地区不同情况，准确把握次序、节奏和力度，既要着眼长远，又要立足当前，既要统筹谋划整体协调，又要科学界定细化分类，不能急功近利，不搞“一刀切”。对于暂时不具备引入社会化服务的项目，可以待条件成熟时再考虑引入，对于不宜引入社会化服务的项目仍可坚持自我保障为主。同时要充分考虑各地发展差异和服务市场整体发展水平，结合当前法院司法体制改革，因地制宜，实事求是，统一筹划，循序渐进，稳步推进。
    （二）建立健全后勤服务社会化制度和标准体系
    首先，各地区主管部门要以《机关事务管理条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《政府购买服务管理办法》等一系列纲领性文件为指导，以国民经济和社会发展“十三五”规划的制定实施为契机，着眼于机关后勤服务的长期可持续发展，将机关后勤服务社会化纳入统筹谋划和长远规划，加强对不同类别、不同地区社会化改革的顶层设计。其次，根据创建服务型政府和转变机关职能的行政需求，把握新时期法院系统司法保障的特点规律，规范机关向社会购买服务的实施细则和流程，建立健全具有实操性、前瞻性的后勤服务管理制度，使后勤服务社会化有法可依、有章可循。第三，研究制定机关后勤服务产品质量标准体系，细化后勤服务主体的管理目标、服务规划、程序控制和规范要求，进一步规范行政行为和目标市场秩序。要建立健全对机关后勤服务的考核评价体系与准入退出机制，充分发挥价格杠杆调节市场的功能，促进形成优胜劣汰、能进能出的良性竞争氛围。第四，要完善后勤服务社会化运行的保障措施，如后勤人员编制、资金保障渠道、资产处置、转岗分流人员安置、合同工解聘等，避免国有资产流失，防止出现新的遗留问题。对此，最高人民法院应当充分发挥职能作用，加大顶层设计，统筹需求与市场，建立集中统一的法院系统机关后勤服务管理平台，积极推进人民法院后勤服务社会制度和标准体系建设。
    （三）加大经费保障力度，为后勤服务社会化提供坚实物质支撑
    一是要结合深化财税体制改革，充分论证后勤服务社会化改革的成本投入，兼顾社会化服务的远期效益和社会效益，强化财政预算保障和宏观调控职能，确保机关购买社会服务得到充足的经费支持。二是合理界定后勤服务经费的列支标准和范围，明确列入机关行政经费预算，统筹把握预算经费的投向投量，适量增加社会化改革前期经费投入，缓解经费供需矛盾。三是进一步盘活各级法院的存量资金，提高财政资金使用效率。认真组织开展财务清理，深入挖掘各级法院内部潜力，使用好各类闲置、沉淀资金，处理好“用与留”、“收与支”的矛盾；有序增强财政预算资金内部平衡和统筹力度，让“买酱油的剩余钱可以买醋”。四是结合省级以下人民法院经费统一管理机制改革，建立科学规范的人民法院经费管理长效机制。适度增加人民法院公用经费定额标准，妥善处置历史遗留问题，特别是不良资产、经济纠纷处理等重点难点问题，把相关资金缺口在地方财力允许条件下纳入财政资金平衡解决。
    （四）大力培育服务市场发展，不断促进后勤服务社会化市场化程度
    政府主管部门要加强市场引导和资源整合，根据机关后勤社会化服务的范围，科学预测目标市场，积极扩大机关后勤社会化服务的市场份额，开发新的后勤服务产品，不断弥补市场供给不足，着力解决“供给侧”的问题，为社会企业降低市场准入条件，提供优惠政策，提高后勤服务社会化市场化程度。后勤服务部门要根据后勤服务承接主体的资质认证和市场准入准则，按照“公开、公平、公正”原则，采取政府采购招标定点、委托授权等方式选择市场主体，引进社会企业进入机关后勤服务市场。同时，允许社会企业利用资金、技术、人才、管理等优势合并重组机关后勤单位，鼓励有条件的机关后勤单位发挥自身拥有的资源、优惠政策优势融入社会企业，双方优势互补。要指导社会企业研究机关后勤服务特点规律，适应机关后勤服务政务性、保密性等特殊要求，引导社会企业在物业管理、餐饮服务、信息技术服务、公务用车、政务接待、机关文印等方面提供优质产品，大力拓展机关后勤服务社会化的市场空间。
    （五）强化监管主体责任，切实保障机关后勤服务社会化有效运行
    从法院系统后勤服务社会化保障的情况看，各级法院大多采取“公开招标、低价中标”的方式来引入社会专业企业提供服务保障。社会企业固有的趋利性导致有的服务单位想方设法降低材料费、人工费等成本开支，在服务质量只求“过的去”，不想以增加投入提升服务品质。比如：聘用廉价劳动力、不严格按合同要求配备必要数量和专业的服务人员，有的物业公司在维修事项的认定、经费支付等方面与后勤管理部门推诿扯皮，打“擦边球”等，在应急任务保障和非契约事项的处理等方面，往往容易出现协调难、兑现难等问题。面对这些问题，必须通过加大监管力度，保证社会企业有序规范运行。
    后勤服务管理部门与社会服务企业直接对接，负有监督管理的主体责任，必须强化监管措施，认真履行监管职责。由于后勤服务管理部门与社会服务承接企业没有行政隶属关系，履行市场监管职能，主要是通过市场调节、法规约束、合同约定等手段来实现。一是要严把准入关。通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式择优选择，确保具有法人资格、行业资质、综合实力强、信誉好的经济实体作为服务经营合作伙伴。二是要把好合同签订关。以契约形式明确与服务单位双方的权利义务关系，细化量化对服务质量的全过程控制，规范约束双方的经济行为，确保各类服务内容规范有序实施。三是把好考核评价关。制定服务质量绩效评价办法，以项目实施效果、满意度测评和资金审计等实施对承接企业服务质量全方位的量化考核，以实现购买资金与服务成效相匹配。四是采取风险抵押金、定期结算、限制经营利润等管理措施，切实保证市场监管的全覆盖、精准化和规范化。五是加强沟通协调。支持配合服务企业的工作，为服务企业创造良好的工作环境，解决他们的后顾之忧。
    （六）合理规范职能配置，进一步完善法院机关后勤服务保障部门运行机制
    法院机关实行后勤服务社会化之后，后勤管理部门主要承担对后勤服务的购买和监督管理责任，需要加强制度规划，加大监督管理力度，妥善做好与服务承接单位的工作衔接，定期收集法院干警的意见反馈和有关服务信息，加强上下级后勤部门之间的指导协作。因此，要进一步规范法院后勤服务管理机关的职能配置，科学合理整合行政后勤资源，着力解决管理主体分散、职能重叠交叉、权责不明确等问题，实现后勤管理归口统一，建立高效运转的协调统筹管理机制，从根本上提升机关后勤保障综合效能和优质服务水平。
    按照“管办分离、事企分开”的原则，解决管理和服务职能不清、机构不分的问题，科学界定和厘清机关事务管理工作职能，合理规范法院本级机关事务与系统内行政事务的层次管理，进一步理顺后勤管理和服务保障的体制机制。
    （七）探索以政府机关事务管理部门主导、打破部门分割的区域联合保障模式
    后勤服务社会化具有很强的区域性，须充分发挥政府机关事务管理部门在社会化改革中的主导引领作用。按照《机关事务管理条例》要求，加强对本地区政府各部门后勤服务工作的指导监督和统筹协调，合理配置本地区后勤服务资源，积极引导本地区机关单位、人民团体建立开放的后勤服务体系，加强区域横向联合保障。如：地域相同或相近的法院以及政府机关、人民团体之间可以考虑整体谋划、资源共享，寻求规模化、集约型的社会化服务保障，走出一条以强带弱、强强联手、协同发展的社会化保障路子。这种保障模式不但可以充分发挥本地区优质社会服务资源和财政资金统筹优势，又能有效降低服务成本，优化服务结构，提升综合保障能力和服务品质。
    （八）加强能力建设，不断提高后勤服务管理队伍的专业技能和管理水平
    随着机关后勤服务改革的不断深化，法院机关事务管理朝着管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向发展，新形势和任务对后勤管理队伍素质和能力提出了新的更高的要求，后勤管理队伍能力建设应与履行机关事务管理职能相适应。一是要重视后勤管理队伍配备。长期以来，法院机关后勤队伍不同程度存在重使用、轻培养的现象，相对于审判队伍，后勤管理队伍普遍存在文化层次、年龄结构不尽合理，专业人员配备比较缺乏的问题。各级法院应将思想好、作风正、懂业务、会管理的人员充实到后勤部门，切实提高后勤管理队伍的综合素质。二是要加强后勤管理队伍业务建设。把培养提高后勤队伍素质作为提升后勤保障能力和水平的重要举措，纳入后勤建设与发展规划，列入部门重要议事日程，做到组织上有人抓，计划上有安排，经费上有投入，绩效上有考核。要加强学习培训，加大教育培训力度，丰富培训内容，紧贴形势任务设置培训科目，通过以会代训、举办各类培训班及讲座等形式，不断调整知识结构，使后勤管理人员掌握岗位必备的有关专业知识。应当努力推进将后勤服务管理的研究纳入法院系统培训计划与内容。三是要加强后勤队伍建设长远规划。通过有计划实施岗位培养、社会招聘引进、与技术院校和科研单位联姻等多种渠道，逐步改变后勤队伍结构，以更好地适应经济社会发展需要。四是要发挥好后勤服务协作组的作用。应充分利用全国法院后勤服务协作组的平台，定期组织后勤人员经验交流，现场教学，拓宽工作思路，注重学用结合，锻炼提高后勤服务实践能力。