美、日、俄、德办公用房管理体系研究

苏国良

    规范和加强办公用房管理，做好党政机关超标违规办公用房清理整改工作，是贯彻落实中央八项规定精神的重要举措，是弘扬艰苦奋斗精神，反对享乐主义、奢靡之风的具体体现，事关党和政府形象和公信力。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅连续印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《关于进一步做好办公用房清理整改工作的通知》等多个文件规范和加强办公用房管理工作。国家发改委、住房城乡建设部也及时修订了《党政机关办公用房建设标准》。从严控制办公用房建设，对办公用房实行集中统一管理、统一调配、统一权属登记，是一项长期复杂的工作，既要立足实际情况，也要了解各国办公用房的管理制度，鉴此我们对美国、日本、俄罗斯、德国等国的办公用房管理体系进行了比较分析，希望对规范和强化办公用房管理提供参考。

    一、国外办公用房管理体系简述

    （一）美国公共建筑管理体系
    美国联邦政府的公共建筑包括办公用房采用集中统一管理模式，并且通过有偿租用模式，既实现了公共建筑的自我价值，也通过竞争提高了公共建筑的管理水平，更是联邦政府房地产资源分配与调节的重要手段。
    1.管理机构。美国联邦总务署（U.S.GSA）下设公共建筑服务中心（PBS），该中心是全美最大的不动产公共管理机构，也是联邦建筑节能、可持续发展、循环利用和历史保护的主管部门，承担着全美范围的联邦办公楼、法院大楼、边境站的建设、出租、管理、维修工作。目前，公共建筑服务中心对联邦政府所有的分散在全美的1800多栋办公楼实施统一的产权管理，同时还租用了约6500处办公场所，为100多个联邦政府机构提供服务。其主要职能：一是规划、设计、建造或租赁办公用房，汇总分析办公用房需求，统筹配置资源，将办公用房租赁给联邦机构使用；二是管理办公用房，包括修缮维护、节能管理、物业服务、资产处置等。
    2.有偿使用模式。总务署作为办公用房所有者对联邦政府拥有的公共建筑行使管理权,并进行房地产经营。总务署与联邦政府机构签订《房产使用协议》,向联邦政府机构出租所管理的办公用房(包括拥有产权的和租赁的)。联邦政府机构在每年的部门预算中单独申请办公用房租金,并报国会审批。美国财政部设有联邦建筑基金，由总务署负责管理。该基金主要收入为办公用房租金和资产处置所得，主要支出为办公用房新建、维护、管理费用。
    3.新建和维修的统一实施模式。总务署公共建筑服务中心及各地区办负责统一实施基建项目，每个项目都单独设立项目经理和项目小组，项目小组成员由总务署人员、建筑工程师、施工经理、联邦用户代表等组成。
    （二）俄罗斯办公用房管理体系
    俄罗斯办公用房管理体系延续了前苏联的高度集中统一管理模式。
    1.管理机构。俄罗斯总统事务管理局负责办公用房的保障及资产管理，其前身是苏共中央机关事务管理局，主要负责联邦政府的运转和保障工作，包括:财政预算、医疗、交通、通讯、物资采购、政府办公楼的维修、政府工作人员住宅保障、国外资产的管理使用等。
    2.管理范围。俄罗斯总统事务管理局办公用房管理的具体范围是：为国家杜马、总统直属机构、政府机关、最高法院、检察院、审计署等部门提供办公用房、设备实施以及维修管理等各项服务。管理各政府机构的办公大楼维修、以及他们的下属机构的不动产、海外资产。管理各部门的办公用房的产权，并对办公用房进行统一调配。统一管理各部门负责办公大楼日常维修、管理的机构和人员。
    （三）日本办公用房管理体系
    日本办公用房采用集中统一管理模式，但产权和管理权分别由财务省和国土交通省管理，达到了既集中统一管理，又分权制衡的效果。
    1.产权集中。财务省负责产权管理，政府办公用房作为行政财产由财务省统一进行产权登记，如办公用房产权发生变化如出售、交换、捐赠等必须由财务省统一进行处置。
    2.管理权集中。国土交通省负责办公用房的统一审批、建设、调配、维修改造等管理。根据《国家地方公共设施建设法》规定，“除100万日元以下的零星维修外，其他所有各部门使用管理的办公设施涉及到建设、改造、维修的，必须报财务省和国土交通省”，由国土交通省负责实地调查后审定并报财务省，由财务省报国会讨论通过后实施。项目确定后，由国土交通省集中统一实施，包括制订建设方案以及结构设计、施工计划、工程招投标等各项工作，建成后交使用部门使用。各部门的任务只在于按上述规定内容上报本部门的建设计划。
    （四）德国办公用房管理体系
    德国对公共资产的管理模式为集中统一管理。德国对于包括办公用楼在内的所有公共资产均由财政部统一管理，具体管理则由财政部门下设的资产管理局来实施。
    德国政府投资项目包括办公用房项目的决策程序包括立项审查和预算审核两部分。项目前期以立项审查为主，各部门提交投资申请后，建设部负责审查，主要是为投资项目建设提供技术服务，对政府项目投资的可行性进行论证。项目确立后以预算审核为主，各部门编制详细的专门预算上报财政部并纳入到年度总预算中。预算确定、投资拨款、投资预算调整则必须接受建设部的监督和管理。

    二、办公用房管理体系比较分析

    从美、日、俄、德四国办公用房管理体系看，都是对办公用房进行集中统一管理，不过在管理范围、管理权限以及市场化程度三个方面又有所不同。
    （一）管理范畴
    1. 建筑范围。美国、俄罗斯是将政府拥有的公共建筑包括政府办公楼、法院办公楼，统一进行管理和经营。俄罗斯是将国内外的政府资产统一管理，美国则仅限于国内。德国、日本是将办公用房作为政府投资的公共建筑项目纳入集中统一管理。
    2. 地域范围。各国都是将全国范围的办公用房纳入统一管理范围，一般按经费来源分中央和地方两级进行管理。对于中央政府分布在全国各地的办公用房也都纳入了集中管理范围，如美国由总务署设立区域办事处对分布在全美进行管理。
    （二）管理部门
    美国、俄罗斯是产权和管理权集中在机关事务管理部门。德国、日本是将产权集中在财政部门，管理权集中在建筑部门进行统一审批、统一建设、统一维修。
    （三）市场化程度
    通过比较可以看出美国的办公用房管理是市场化程度最高的，办公用房保障方式市场化既有自建，也有租赁，且租赁比例相对较高，其他国家以自建办公用房为主；办公用房的使用方式市场化暨各部门需要有偿使用办公用房，其他国家采用无偿使用模式。

    三、对加强办公用房管理的思考

    （一）集中统一管理办公用房
    国外对办公用房的管理实践表明，办公用房绝大多数采取集中统一管理模式，也就是将办公用房的产权、管理权、使用权分离，并将产权和管理权集中，这样有利于实现政府资源的合理配置、提高使用效率。2013年颁布实施的《党政机关厉行节约反对浪费条例》明确了“建立健全办公用房集中统一管理制度”的要求。如何落实集中统一管理制度，从国内外的实践经验看，应该是产权和管理权的集中统一管理，使用权应继续保留在各政府部门。产权管理包括，权属登记、变更、出售等。管理权包括，维修改造、物业管理、调配使用、出租出借等。只有在保证基本使用需求的前提下，严格限制使用权，才能有效防止办公用房的部门化，以及超标准、超概算、超规模问题。
    （二）全过程管理办公用房
    从国外办公用房管理的实践经验看，大多采取全周期管理模式，也就是将办公用房的整个生命周期“需求-立项-建设-产权-维护-使用”，全部纳入管理范围，全过程规范统一管理，使用单位仅负责提出需求和日常使用，立项、建设、维护、产权均与使用单位无关，这样才能有效控制办公用房的综合成本。
    （三）探索有偿使用办公用房  
    有偿使用办公用房是市场化改革的趋势，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。办公用房属于事务性管理服务，如果市场化，引入竞争机制的最好办法就是租赁制改革，各部门有偿使用办公用房，根据使用面积和时间缴纳房租，办公用房租金列入部门预算。收缴的租金放入专项基金，由办公用房管理部门使用，专门用于办公用房的维修、改造、物业管理，乃至新建办公用房。
    （四）探索完善非经营性国有资产集中统一管理模式  
    办公用房等房地产资产是非经营性国有资产的最重要构成部分，随着办公用房集中统一管理模式的成熟，应该考虑逐渐过渡到对行政事业单位非经营性国有资产的集中统一管理。