以国际视野观政府采购

陈庆修

    政府采购是市场经济条件下公共财政支出管理的有效手段。采购程序在政府采购活动中居于中心地位。作为现代政府公共管理制度的重要内容，现代意义上的政府采购无疑发源于西方发达国家，各国法律法规都对政府采购程序作了明确规定，形成了以公开招标为主，适应各种采购环境完整的采购方式，以贯彻落实政府采购公开透明、公平竞争、公正的基本原则。
    政府采购制度主要规范采购程序。欧美国家经验表明，无论采取何种采购方式，无论采购金额大小，都要严格按照规范、完整的采购程序进行。明确、具体的法定程序，是顺利开展政府采购活动、减少采购纠纷的可靠保障。各国政府采购法规大多以规范政府采购程序为主要内容，完善的政府采购制度也只有通过严密的法定程序才能产生令人满意的效果。美国政府采购传统的优先方式是密封招标，1984年后开始向多种竞争招标方式和竞争性谈判方式方向发展。但无论采用什么样的方式，也无论多大的金额，都必须按照一定的程序进行。除极为复杂或高成本的采购项目需要进行市场调查、选址和分析评估外，一般项目的采购均应履行以下程序：确定采购需求、预测采购风险、选择采购方式、审查供应（竞标）资格、执行采购方式和签订合同、履行合同、验收结果、结算资金、效益评估等十多个步骤，对政府采购行为进行严格的规范。为确保政府采购程序的公开透明和公正实施，在每一个环节，法律都作出了非常具体的程序性规定。将完善的制度体现在严密的采购程序之中。总体上，虽然美国的政府采购制度在不断地发展变化，但维护采购信誉、保持采购制度的透明度、展开充分竞争这三大基本原则作为其政府采购制度的精髓始终保持不变。
    竞争机制是政府采购制度的灵魂。各国推行政府采购制度的经验表明，尽管支出管理是一个连续的过程，但对政府采购制度而言，管理的核心是采购合同的授予方式或程序。不论是采取“密封投标”还是“协商采购”方式，都要引入竞争机制，利用商业竞争、讨价还价和财政刺激，从而在市场上获得性价比最优的商品、工程或服务，以及最优惠的签约条件。由于公开招标具有透明性和效益优势，各国普遍将其作为主要的采购方式，只有在项目金额低于限额、项目要求特殊、产品技术复杂、供应商数量有限等情况下，才允许采用其它采购方式，而且必须经政府采购管理机构批准。
    保持政府采购公开透明。透明性原则是各国政府采购中的一项基本原则，也是世贸组织《政府采购协议》的基本原则之一。为取信于商家，各国政府采购制度中对信息公开都有明确规定。采购项目招标信息和中标情况必须在指定的信息媒体上公告。欧盟规定，达到其规定限额标准以上的采购项目，必须同时在本国有关信息媒体和欧盟指定的信息媒体上发布公告，使采购信息在更广阔的范围内传播。所有的评估标准都必须在招标说明书中加以明确，而且在评估的过程中不得增减和改动，让各参与竞争的供应商能准确把握自己的竞争地位；向社会公开采购结果，公布与政府签约的商家名称及签约数量；准备投诉程序，使独立的第三方及未能签约的商家律师可以随时查阅政府采购记录；聘请监督人员定期检查政府采购行动，避免政府采购暗箱操作和违规操作。整个采购过程的每一个环节都要有书面文字以备查。
    重视政府采购合同管理。合同是整个政府采购活动的结果和支付依据。采购合同管理得好，政府采购就会顺利进行。各国都制定了统一的招标合同格式或范本，在签订和履行合同上，规定政府采购合同草案必须经财政部门审核后才能签订。在德国、西班牙等国，财政部门审核的内容除了合同，还包括送货单、收货单等采购凭据，只有合格的支付申请，财政部门才向供应商支付货款。西班牙在中央和地方政府采购管理机构中还专门设立了审核合同的分支机构。
    严格采购资金支付审核。财政预算和资金支付手段在政府采购程序中发挥着基础性管理作用。欧美国家普遍实行采购资金财政直接支付方式。采购资金由财政直接支付，即财政部门按部门申请合同金额，直接将采购资金支付给中标供应商。政府采购预算要求严格，各部门必须将所有采购项目编入预算，否则不能采购，财政也不予拨款。比如，德国政府以“三年滚动”的方式编制预算，每项支出必须经过论证和审核，并依据资产配置状况确定采购项目，没有列入预算的项目不能采购，已列入预算的项目不能突破预算额度。
    以信息化优化采购程序。网上采购已经成为各国进行政府采购的主要方式。从兼顾效率和成本来说，通过网络进行采购是必然趋势。通过信息化采购交易平台的专业数据库，以及利用国际互联网收集和发布信息，可以摆脱时间和空间的限制，进一步扩大采购市场范围，更广泛地了解相关产品和服务的市场供求情况。通过电子采购交易平台进行竞价采购，可以使竞争更完全、更充分，获得更为合理的价格。据统计，网上采购价格平均降幅为15%左右，从而可大大节省采购开支。供应商只需轻点鼠标，就可了解采购信息，并进行投标。这不仅为采购人，还为供应商节省大量的时间成本和人力成本。采购、竞标变得前所未有地快捷、高效和公平，供求双方之间的信息更加透明，可避免人为因素造成的采购与竞标中的不公正性，促进供应商把更多的精力放在产品的质量和服务上，并帮助供应商清楚地了解市场需求及企业本身在交易活动中的优劣得失，不断积累采购经验。
    全方位的采购监管体系。为加强政府采购的日常监督管理，各国普遍设立了专门机构。比如，英、法等国在财政部设立了政府采购管理司，美国在总统行政预算办公室设立了联邦采购政策办公室。在监督体系方面，除了法律和日常管理外，还建立了完善有效的司法救济程序，允许采购双方在“失灵”的情况下通过司法、行政手段，对不正当采购行为提出质疑，并且强调和重视运用协商、仲裁和调解等手段解决问题。供应商发现采购活动中有不规范行为的，既可以向财政部门投诉，也可以向法院起诉。为维护政府采购的公正竞争，保证采购制度的透明度，美国政府采购中独立的第三方以及未能签约的供应商的律师随时可以查阅政府的有关采购记录。同时，美国政府还聘请监督人员定期检查政府采购行为。供应商对联邦政府部门采购合同有争议时，可以向合同争议委员会申诉，向会计总署投诉，甚至向联邦索赔法院起诉。完善的司法救济制度，既维护了供应商的利益，也强化了供应商的监督作用，形成了法律、日常管理和司法三位一体的监督体系。