关于机关后勤服务社会化改革的一些理论探讨

    1956年，国管局向时任国务院秘书长的习仲勋同志上报了《关于国家机关事务工作改革方向问题的报告》，首次提出推动机关后勤服务社会化改革问题。六十多年来，特别是1983年中央有关会议提出机关后勤“服务工作社会化问题，要逐步解决”的原则要求和分三步走的基本思路以来，中央国家机关贯彻落实政府机构改革和行政体制改革的决策部署，解放思想，转变职能，调整机构，推进改革，机关后勤服务社会化水平明显提升，但对机关后勤服务社会化的理论研究还不够，一些概念的表述还比较模糊。对此，按照加强理论创新的要求，本文进行了一些探讨，以期为夯实加快机关后勤服务社会化改革、推进机关事务法治建设的理论基础助一臂之力。

    一、关于机关后勤服务的宗旨和社会属性

    （一）坚持为机关服务宗旨。机关后勤服务，顾名思义，是指为机关正常运行提供后勤服务保障。为机关服务，是机关后勤服务的首要任务和立足之本。1993年中央编办、国管局关于国务院各部门后勤机构改革实施意见指出，“坚持为机关服务的宗旨，正确处理内外两面服务的关系”，就明确要求机关后勤部门以为机关服务为根本，保障机关职能活动的正常开展。至于这一文件还提出，机关服务中心“可以对外开展经营服务和兴办第三产业”“逐步向自收自支和企业化管理方式过渡”等经营创收、企业化运营方面的说法，应该是基于当时建立社会主义市场经济体制的大环境下，全国上下掀起“下海经商”的大浪潮中，对机关后勤改革要适应社会主义市场经济发展的原则性要求，是当时为减轻国家财政负担而提出的前瞻性设想。
    从实际情况来看，这些年来机关服务中心及从事生产经营活动的后勤事业单位的经营创收，对缓解机关后勤经费缺口的作用也很有限。据统计，中央国家机关服务中心的经营收入整体上占其总收入的比重还不到一成，即机关服务中心事实上也是以对内为机关服务取得收入为主。可见，机关服务中心应当固守为机关行使职能提供支持保障这一基本职责和根本任务，经费相应地由财政给予保障，而不必舍本逐末地兼营一些专业性和竞争力都不强、效益也不佳的营利性活动。因此，在事业单位分类改革中，若将机关服务中心定位定性为机关直属的公益一类事业单位，应该说目前是符合实际的，是适宜的。
    （二）追求社会性效率。《中华人民共和国政府采购法实施条例》首次明确，政府采购除货物和工程以外的服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。
    公共服务是指，以政府机关为主的公共部门为满足公共需求，通过使用公共权力和公共资源，直接或间接地供给管辖内全社会公民或某一类公民共同消费、平等享受的社会产品和服务的总称。按其功能不同，可分为维护性公共服务，即为保证国家安全和国家机器正常运转而提供的公共服务；经济性公共服务，即为促进经济发展而提供的公共服务；社会性公共服务，即为全社会成员提供教育、科技、公共文化体育、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共服务。由此来看，机关后勤服务是为满足机关正常运转的基本需求而为机关办公及其干部职工生活提供后勤服务和产品，是“为机关高效运转服好务，进而为经济社会管理服好务，为人民群众服好务”，即兼有维护性公共服务、社会性公共服务、经济性公共服务的功能特征，应当属于公共服务的大范畴。因此，机关后勤服务也应当追求社会性效率，即以社会价值观念为目标，不仅与机关及其干部职工的直接利益密切相关，也要与公共利益和目标相结合；不能一味以追求机关及其干部职工的自身需求满足为目的，也要对社会公众的关切、期待和依法监督作出积极、有效回应，并切实顺应他们的要求。这是机关后勤服务在社会事务关系中所具有的性质和特点，即社会属性。而社会力量等生产经营性组织机构，追求的是机械性效率，遵循功利和理性的市场交换原则，强调以最少投入取得尽可能大的产出，即追求利润最大化或经济效益最大化，尽管也非刚性地承担一些社会责任。
    此外，传统的公共行政管理学将重点放在“效率”和“经济”这两个问题上，即如何利用资源提供更多、更好的服务，或者如何花费更少资源保持目前的服务水平。而新公共行政管理学则在此基础上，更加强调把社会公平、社会责任与义务等作为公共行政追求的目标。党的十六届六中全会提出并不断推动“逐步实现基本公共服务均等化”，这是保障和改善民生的核心内容，是促进社会公平正义、建设服务型政府的基本要求。因此，属于公共服务大范畴的机关后勤服务，应当注重并切实践行自身的社会责任。

    二、关于机关后勤服务社会化的实质和目的

    （一）实质。所谓“社会化”，最初是指自然人转化为社会人、适应社会生活的过程，从而使外在的社会行为规范、准则内化为自己的行为标准和价值观。从这一意义上来说，机关后勤服务社会化，是指由“小而全”“大而全”、封闭式和行政化的自我服务为主转变为积极对外开放，引进社会力量提供后勤服务，或者引进市场机制，按照市场机制运行和管理后勤服务，积极发挥市场决定资源配置的作用，实现后勤服务资源的最优化配置。
    （二）目的。市场机制的直接作用是，通过竞争、价格等杠杆以实现提高效率和降低成本。因此，机关后勤服务社会化改革的目的，应当是通过开放后勤服务市场、引进市场竞争机制，以提高服务保障效率、降低机关运行成本。
    所谓“竞争”，源于新古典经济学的市场效率观念，主要是指在公共部门创立内部市场，通过竞争带来高效率和低成本，并被视为改进绩效的可靠战略。在传统的机关后勤服务中，不以营利为目的，经费依靠财政拨款，即不存在无特定对象的顾客满意要求和经费压力，缺乏提高效率和降低成本的竞争、激励和创新机制，反而拥有一定甚或完全的垄断优势，因而不可避免地导致效率低下，甚至不计成本和浪费；即使实现了某种程度的市场化，但由于机关后勤服务和产品目前尚未完全商品化、市场化，价格偏离和不完全取决于价值，甚或受到社会风气等因素影响而畸高或畸低。同时，在信息不公开或公开不详细、透明度不足等情况下，预算部门和社会舆论也难以了解真实成本、准确评价效率和有效行使监督权，从而形成某种不良循环。这些问题要通过加快机关后勤服务社会化、市场化和强化相关信息公开等措施加以解决或尽可能避免。 

    三、关于机关后勤服务社会化的实现形式

    机关后勤服务社会化的实现形式，可以是“请进来”或“走出去”，但实际工作中以“请进来”为主。
    （一）“请进来”。通常有两种形式：一是引进社会力量提供后勤服务，即机关或机关服务中心通过合同外包（即机关或机关服务中心委托社会力量直接举办服务和进行管理）、委托管理（即社会力量以机关或机关服务中心名义举办服务和进行管理）、社会合作（即双方以共同名义举办服务和进行管理）等方式，引进社会力量为机关提供后勤服务，而不再自办后勤服务，仅负责后勤服务规划编制、经费预算编列、组织购买和履约监督等管理监督事项。党的十八届三中全会明确要求，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年，国务院对政府向社会力量购买服务作出具体部署和要求。因此，加快机关后勤服务社会化是大势所趋。二是通过市场化用工提供后勤服务，即机关或机关服务中心使用劳动合同工或劳务派遣工供给后勤服务。严格来说，这一形式的后勤服务举办主体仍是机关或机关服务中心，只是通过市场化用工降低人员费用而已，服务保障运行机制并没有完全转变，因而并非完全意义上的社会化。但从前述对后勤服务社会化的目的和实质的分析来看，这一形式同样实现了提高效率和降低成本，应当也是实现后勤服务社会化的一种补充形式、过渡性形式，或者说例外形式。
    （二）“走出去”。主要是从事生产经营活动的后勤事业单位，按照市场经济的规则建立健全现代企业制度，或者实行企业化管理，以市场机制运作和管理后勤服务，为本部门或其他部门的机关正常运行提供后勤服务保障。
    （三）存在的主要问题。按照政府公共部门绩效管理理论，引进社会力量承接机关后勤服务，以及让从事生产经营活动的后勤服务事业单位通过自身改造后参与竞争，都可以达到提高效率和降低成本的目的，即民营化或让公共组织参与竞争，同样可以提高绩效。因此，机关后勤服务社会化实现形式实质上不在于是外包还是自办，而在于是封闭、垄断还是开放、竞争，即在于实现后勤服务提供主体的多元化和提供方式的多样化。
    各部门在推进机关后勤服务社会化改革中，按照精兵简政、“小管理、大服务”、建设节约型廉洁型政府和政事分开、事企分开、管办分离等要求，通常选择“请进来”的形式，并精简内部相关的组织机构和工作人员。不过，“请进来”的重要前提是，社会力量在技术、实践和管理上要确实优于机关内部的后勤服务供给单位。而且，“请进来”在某种程度上存在可能会妨碍社会责任、贬低对社会公众期待和要求的回应性，把短期、个体的利益置于长期、整体的规划之上，形成某种私人垄断，甚或为寻租提供机会等问题。这类问题要通过严格执行政府采购和强化相关信息公开等措施予以避免。

    四、关于机关后勤服务社会化中的劳务派遣用工

    如前所述，机关后勤服务中普遍存在通过市场化用工供给服务，其直接和主要优势是相对降低人工成本。但随着我国劳动合同法有关内容修订和落实到位，这种情况将会改变。
    原《中华人民共和国劳动合同法》第66条规定，“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”，但对“三性”岗位的具体含义未作进一步界定，而且“同工同酬”规定在实践中被异化解释为相同职级或相同工龄才相同薪酬等，使得许多用工单位长期大量使用被派遣劳动者，有的甚至把劳务派遣作为用工主渠道，而同工不同酬、不同福利待遇等问题长期存在、日益突出。十一届全国人大常委会第30次会议决定对劳动合同法有关内容予以修改：一是明确规定“劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”，并对“三性”岗位的具体含义作了明确界定，即临时性工作岗位是指存续时间不超过6个月的岗位；辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位。二是明确规定“用工单位应当按照同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配办法。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定”，而且“用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，不得超过其用工总量的一定比例”。三是明确要求加强对劳务派遣单位的管理，强化劳动行政部门的监督职责，增加对相应违法行为的处罚，并适当提高了罚款额度、加大处罚力度。
因此，随着修订后劳动合同法的有效实施和劳动监察的有力执法，过去那种长期大量的劳务派遣用工将难以再起到降低人工成本的作用。

    五、关于目前机关后勤服务社会化的表述

    新公共管理理论认为，现代工业化社会，普遍建立了市场经济体制机制，民众有影响政府决策的渠道，社会高度专业化，政府职能清晰，讲求行政效率和科学性；在过渡时期，表现为专业机构建立但运行不正常，制度建立但执行有问题等。我国正处于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的“第五个现代化”阶段，社会主义市场经济体制机制还要继续完善，政府职能还要进一步转变，机关后勤服务社会化改革还要加快。在这样大环境下和前述理论探讨基础上，结合具体实际，目前机关后勤服务社会化主要是指，为保障机关正常运行，通过向社会力量购买及市场化用工等方式供给后勤服务，发挥市场决定资源配置作用并以市场机制运作和管理后勤服务，实现后勤服务资源不断优化，建立健全符合经济社会发展水平和实际需要的后勤管理体制与服务保障运行机制。