大力推进机关事务系统机构职能化建设

王 德

    职能化本质上是分工化、专业化、部门化，即专业机构做专业的事情。职能化是适应善治需要、实现政府职能结构“帕累托最优”的持续追求，包括机构内与机构外两个维度。机构内职能化是指，基于权力与义务关系的政府不同层级、不同部门、不同辖区之间职能向好性调整，即政府内部既有权力的重新分配，不涉及政府公共权力边界问题。机构外职能化是指，基于政府行政权力边界重新廓清的职能向好性调整，即对政府与社会、市场以及公民权利关系的调整。机构职能化本质上是行政权力的科学配置问题，这种配置既包括组织内既定行政权力的科学化配置，也包括多元公共主体公权边界的重新配置。这里重点关注的是组织内既定行政权力的科学化配置问题。

    一、机构职能化建设的主要问题

    公共管理学认为，政府行为分外部行政行为和内部行政行为两个部分。机关事务治理是内部行政行为，是政府内部治理的重要组成部分。机关事务管理部门作为行政间资源和关系的调整主体，是府际关系的重要载体，是机关建设和发展的“制动机”和“调节器”，对于增强行政协调性，调节政府间资源配置，降低行政成本和增强政府效能，具有十分重要的作用。由于客观历史原因，长期以来，我们比较重视外部行政行为，重视政府对外提供公共产品和公共服务的职能，不太重视内部行政行为，不太重视维系政府生存、支撑政府运转的资源配置和资源利用问题，不太重视机关事务系统机构职能化建设问题，主要表现：
    （一）内涵不清晰。对机关事务工作的内涵把握和了解不够，停留在一般化、浅层次认识上。一是习惯用“机关后勤”理解“机关事务”，或者把“机关事务”等同“机关后勤”，认为“机关事务”就是吃喝拉撒，由于后勤服务要社会化，所以机关事务也要社会化。二是简单地用“军队后勤”替代“机关事务”，局限从“兵马未动、粮草先行”的角度理解机关事务工作的地位与作用，没有从机关建设和政府治理科学化的高度来理解和诠释机关事务。由于理论认识模糊不清，造成政策法规定位不准，更导致职能配置错位缺位。
    （二）外延不确定。对什么是机关事务工作，什么是机关后勤工作，什么是军队后勤，什么是机关后勤，两者之间的联系与区别是什么等问题模糊不清，进而进一步影响到机关事务工作的边界、范围、权力与责任等问题。由于理论和政策上对机关事务工作的外延研究不深不透，特别对其行为边界和法定范围没有明确说法，实践中发生各地机关事务部门职责界限参差不齐、工作发展不平衡等问题。
    （三）内容不固定。与其他行业比较，机关事务工作由于其政治性、保障性、经济性、内部性、特殊性等特点，决定其工作内容的开放性、发散性和不固定性等特征。经济发达地区与不发达地区之间、沿海开放城市与内陆城市之间，甚至一级预算单位不同部门之间，工作内容千差万别。有的内容丰富，运行经费、办公用房、机关用地、公务用车、政府采购、公共机构节能、住房资金管理等一应俱全；有的内容单一，只负责机关大院的后勤保障和物业服务工作，简单讲，就是看门、扫地、做饭、开车。
    （四）权责不明晰。由于内容不确定，边界不清晰，管理存在一定的随意性，实践中导致权责不明晰等问题。例如，在国有资产管理、政府采购、基本建设投资等问题上，中央机关部门间和省级机构部门间都存在交叉重叠、重复配置等现象，造成责任不清，主体不明。特别是政府部门中有些宏观管理部门越位、错位管理机关事务领域的事项，热衷于房、地、车等具体微观事务的审批，造成责任不落地，相互之间扯皮。

    二、机构职能化建设的原则

    根据公共管理学理论，机关事务工作是政府机关利用一定的公共权力和公共资源，使一定范围的公民及其组织的某种直接需求得到满足的社会生产过程，这一生产过程具有排他性和非竞争性特点，其提供的产品具有准公共产品的特性。也就是说，机关事务工作作为行政管理工作的一部分，其主要任务是对机关资源进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制，使机关单位的运转及其职工的一定生活需求得到基本满足和保障的社会生产过程。这一生产过程具有非竞争性特点，即机关的服务保障，既可以通过机关组织进行生产，也可以采取委托、购买等方式，由社会组织生产；该消费过程具有排他性特点，即机关的服务保障，只为机关运转和在职工生活提供服务，不为其他组织和人员提供服务。基于这种认识，机关事务系统机构职能化建设的重点要坚持以下原则：
    一是集中统一、分级管理的原则。落实《机关事务管理条例》规定，体现集中和统一管理要求，一级预算部门只设置一个机关事务管理机构。改革后的机关事务管理体制，要充分发挥中央和地方两个积极性，国家机关事务主管部门负责全国机关事务工作的业务指导，地方机关事务管理部门按照国家和本地区要求，实施具体管理。
    二是转变职能、管办分离的原则。把机关事务管理职能和后勤服务职能分开，实行管办分离。管理上抓好编制规划、制定计划、确立标准、建立制度、配置资源、评价考核等工作。服务上坚持市场的决定性作用，改革现有后勤服务机构，推进机关购买服务，建立服务契约和费用结算关系。
    三是区别对待、分类指导的原则。根据中央和地方、东部和西部以及部门内部机关事务工作的实际，既坚持集中统一的改革方向，又照顾到不同地区和部门的发展实际，科学确定改革的力度、步骤和进程，选择符合实际又具操作性的改革方案，避免照搬照抄和不切实际。
    四是统筹兼顾、稳步实施的原则。利用各地开展集中办公的有利时机，推动现有分散的机关事务管理体制向集中统一的管理体制过渡，保持渐进性、连续性和有序性，兼顾改革的力度、部门和干部职工的可承受程度，防止一轰而起，一轰而下。设置一定的过渡期，选择难度较小的地区、部门和领域进行试点，取得经验后逐步推开。

    三、机构职能化建设要解决的重点问题

    机关事务系统机构职能化建设是机关事务治理体系和治理能力现代化的基础和前提，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的历史进程中，必须大力推进这方面建设，重点解决好三方面问题，使制度更加成熟定型，发展更有质量水平，各级党政机关和人民群众更有获得感。
    （一）机构统一问题。这是机构职能化建设的前提，当前重点要做好三方面工作：
    第一，整合机关事务管理职能，设置统一的机关事务管理机构。从西方发达国家，特别是美国、俄罗斯、英国等国家的经验看，大部门体制是公共管理改革的基本走势。推进机关事务系统机构职能化建设，既要借鉴西方国家大部门体制“宽职能、少机构”的横向格局和建设“有限且有效的政府”模式，也要借鉴我国农、林、水、财等行业实行集中统一管理，贯彻统一的法律法规和政策制度的做法，打破系统和行业界限，整合现有机关事务管理机构，在一级机关和一级预算单位，只设置一个机关事务管理机构，建立国家总局和省、市、县局的体制架构。
    第二，明确划分机关事务管理部门与有关部门的职责权限，保证完整、全面、独立履行职能。我国政府机构在行业部委的设置上，体现了纵向垂直管理的架构特点，但由于横向管理部门力量的削弱，使政府部门间（即府际间）因为利益冲突，出现责任不落实、推诿扯皮等现象。推进机构职能化建设，要注重工作职能在政府与部门间的二、三次配置，将政府政务和政府事务职能合理、科学地配置到不同的部门，为建设公共服务型政府提供保障。在实际工作中，要合理界定机关事务部门与发展改革、财政、建设、国土等部门的职能边界，明确基建投资、资产管理、政府采购、住房改革、土地管理等事项的管理范围和管理权限，避免越位、错位、缺位等问题的出现。
    第三，建立从中央到地方的业务指导关系，实现机关事务工作的规范化管理。从完善治理体制及建设服务型政府的要求出发，机关事务管理部门作为机关国有资产、公共机构节能、基本建设投资、公务用车、公务接待管理和政府集中采购等工作的管理主体，必须建立系统和行业指导关系，统一行业标准和工作要求，确保体制统一、法制统一和政令畅通，避免苦乐不均和相互攀比，实现机关资源配置和利用的均等化。
    （二）职能明确问题。这是机构职能化建设的基础，重点要明确机关事务管理的核心职能、一般职能和辅助职能。
    机关事务管理作为行政管理的组成部分,其主要工作是对机关的财政资源、实体设备资源、技术资源、信息资源和人力资源进行理性配置、组织和使用,使其产生最佳的管理行为效果。市场经济发展要求机关事务部门更好地担当服务组织者的职能，避免用计划经济的办法直接从事服务产品的生产。这种角色定位,决定了机关事务部门作为机关事务工作的政策制定者、管理实施者、服务组织者、资源配置者、绩效监督者,要着重履行以下职能：一是根据机关运转需求,制定行业发展规划、宏观调控政策和业务发展计划,确保机关建设高起点、高站位、快发展。二是确立机关建设、资源配置、服务供给、物资消耗、质量评价等行业标准，推进工作立法，实现法有规定必须为，法无规定不可为。三是组织机关公共物品和服务供给,保障机关资产和资源合理有效使用，降低机关运行成本。四是建立健全服务监管体系,完善绩效评价标准,监管服务运行成本,提高服务质量和效益。五是建立健全后勤服务市场,完善后勤服务市场的准入、竞争、反垄断、反分割等工作机制，约束主体行为，规范市场秩序,统一和开放机关后勤服务市场。六是改革服务管理、提高管理效益,通过购买服务等方式,选择服务主体,履行合同一方的权利与义务,规范服务市场与服务价格,集中支付服务费用。七是改善机关后勤服务市场运营环境,放松管制,促进转制,为实现后勤服务社会化创造政策与制度环境。八是反馈机关需求,了解服务对象的意见和建议,修订工作计划,更新管理安排,确保管理和服务相对人的利益等。
    这种角色定位，决定了机关事务工作应该以运行经费、机关用地、办公用房和设备、职工住宅、公务用车、政府采购、能源节约、公务接待、差旅会议等管理为核心职能；以信息服务、车辆服务、物业服务、餐饮服务、幼教服务、会议服务、宾馆服务等为一般职能；以职业鉴定、培训教育、精神文明、爱国卫生、绿化美化、计划生育、综合治理等为辅助职能。
    （三）关系法定问题。这是机构职能化建设的核心，即注重用法律法规明确机关事务部门与其他部门的关系，构筑科学合理的府际关系。
    府际关系实质上是政府权力配置和利益分配关系，涉及职能划分、权力配置、利益分配和责任分担等内容。机关事务工作关系是府际关系的重要内容，处理府际之间的机关事务工作关系，要建立健全三个机制。一是命令机制。在涉及机关事务工作的大政方针问题上，比如，机关事务管理机构设置、职能配置与权责关系，遵循集中统一原则，落实集中财权和事权，降低机关运行成本，提高行政效率的要求，建立集中统一、权责明确的管理体制，实现机构、职能统一和关系法定，解决多头管理、政出多门问题。二是利益机制。通过投资关系、财政关系、预算关系、转移支付关系等体现出来的政府与政府之间以及政府部门之间的财权关系，都会通过政府和部门内部的财务经费管理、资产管理、办公用房管理、政府采购管理以及住宅建设、物业服务、办公区服务等方面体现出来。通过协调政府和政府部门间的利益关系，能更好地构筑公正透明的机关事务管理关系，实现为机关和干部职工提供一体化、均等化服务保障的目标。三是协商机制。通过上下层级政府间以及同一层级政府部门间的相互协调与合作，比如，在土地划拨、用地登记、建设项目审批，以及资产配置、住房服务等方面，构筑良好的协商关系。也可以通过行政合同、行政契约和行政协议等方式，构筑部门间的平等协作关系。同时，还可以通过谈判协商，建立起政府间和政府部门间基于战略协作的伙伴关系，实现善治和良治的工作目标。