关于公务机构资产管理的再思考

王永凤

    在公务机构与社会市场经营主体发生经济交换、购建或处置资产时，每级机关客观上需要一个能代表本级机关统一行使民事经济法律权利和义务的单位机构。从国家财政来讲，与社会市场主体的经济关系是依法对社会财富进行强制无偿征收和再分配关系，而不是市场等价交换的有限经济责任法律关系。因此，在公务机构资产管理职责中，属规范市场公平环境和反映国家综合财力状况的任务由财政部门承担，而凡属与社会市场经营主体进行经济等价交换的任务则应由机关事务管理部门来承担（参见《思考》相关内容），以防止国家财政经营化、扰乱公平竞争秩序和发生与民争利的现象。同时，借鉴企业管理运作理念，资产购建、处置及权属登记管理等由机关事务管理部门承担，也意味着在民法上厘清各级机关与市场经营主体之间的法律关系，即承担有限经济责任的法律关系，避免国家财政与市场经营主体之间直接发生民事法律上的经济责任，从而导致不对等的无限经济责任关系。
    公务机构资产管理需要多角度分工。简要说来，既有对资产进行价值管理的财务核算管理，包括及时完整准确地对资产进行价值计量及核算等，也有对资产进行使用价值管理的事务活动，以规范高效发挥资产使用功能，保障公务活动。正如企业等市场经营主体对资产管理一样，财务部门对资产重点是估值计价和成本摊销核算，资产管理部门重点保障设备厂房等实物资产的良好状态和适用性。实践表明，做好公务机构资产管理工作，要区别不同类别资产生命周期各环节及存续阶段的管理内容和任务，找准定位，相互分工，衔接配合，验证制约，互补互促。否则容易政出多门，无所适从，或重复劳动，事倍功半，造成基础不实，底数不清，账实不符，或选择性执行，标准不一，苦乐不均，浪费丛生。
    资产管理的任务是多方面的：制度规范建设，标准拟定调整，配置决策与实施，价值计量与核算，权属登记与管理，使用管理与养护，处置审核与执行，统计报告与清查盘点，使用绩效评价以及违规行为的责任追究等等。机关事务管理部门与财政财务管理部门应该而且必须从不同角度分工配合完成上述任务。有些要按照党和政府要求依职责分工落实，有些以财政部门为主，机关事务管理部门协助配合，有些以机关事务管理部门为主，财政部门指导支持。现金银存等货币资产以及债权等金融性资产管理主要是财政等有关部门的职责，机关事务管理部门按照制度要求配合执行落实。对实物等非金融性资产而言，为保证具备使用条件、达到预定使用状态，有的要遵守国家专门管理法律法规（如房地等不动产和车辆等敏动产）规定，有的要落实党中央、国务院的有关特定管理要求，有的要健全执行一般规章制度和标准规范，而有的配备使用管理则相对简单。在资产生命周期各阶段、环节（需求决策、预算保障、构建配置、使用运维及清理处置等）有事务性工作，也有价值计量核算、清查盘点、统计汇总及效能评价等管理性举措。规范应统一，制度须配套，标准要衔接，工作各有侧重，方法各有不同。机关事务管理部门应该承担的任务内容就是要立足于保障公务，厉行节约，与有关方面密切配合，分门别类制定相关配套制度，统一配置标准并在实务中组织执行，区分不同类别资产对不同阶段、环节开展不同程度要求的管理，可以通过立项审核、权属管理、清查盘点、统计评价等举措完成资产管理任务。而对资产的一般预算保障、价值计量与核算、资产形态变化的资金流转与账务处理则是财政财务部门的职责任务。
    正是由于管理任务的多样性，加之管理职能的多重性，以及管理幅度和层级划分的客观要求，资产管理必须贯彻创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，按照“三转”要求，坚持问题导向，着眼统一规范，立足保障实效，坚持勤俭节约，相互分工合作，验证制约，齐抓共管，构建形成保障公务机构资产管理基础实，底数清，数据准，流程顺，效率高，绩效好的长效体制机制。
    要创新理念引领。理念引导行动。只有理念创新，才能有实践上的突破。要着眼于优化体制，健全机制，规范管理，理顺职责，找准定位，有效发挥职能作用，改变和扭转定位不清、职责不顺的局面，避免越位、缺位和错位，着力推动解决公务机构资产管理中的重点难点问题。要增强大局意识，以更加开放的胸怀，摒弃工作中有你无我、有我无你、包打天下思想，树立合作共赢理念，建立专业化分工配合工作格局。要增强服务保障理念，淡化权力控制意识。不是一说要管就要集中、就要控制，更不能认为就是争权，也不是集权；不能说让我管你就不能插手，也不要说让你管我就不闻不问，而是要形成统一规范、分工协作的高效体制机制，在有关制度规范中，理顺财政、审计、使用部门与机关事务管理部门等有关部门的职责分工。机关事务管理部门在对公务机构资产进行配置、处置管理时，自觉接受财政和审计等相关部门的指导与监督。
    要注重统筹协调。要坚持普遍性与特殊性相统一，两点论和重点论相统一。在把握总体一般的基础上突出重点，按照资产发挥作用的不同条件、状态和特点，对不同类别资产生命周期的不同阶段和环节进行区别管理。以配置、处置为关键环节，统筹协调对各类资产前中后三个阶段的管理。国家对物权管理或使用管理（房、地等不动产的产权登记管理、机动车辆等敏动产的使用登记管理）有专门法规进行登记要求的实物资产，机关事务管理部门要实行全过程的重点管理，包括对不动产的权属集中统一登记，统建统配，对敏动产的权属实行分别统一登记，统购统配等。国家对物权或使用管理没有特别登记要求的其他实物固定资产，重点管好入口和出口两个环节，严格资产配置计划管理，切实规范处置管理，规范指导各部门负责两环节之间日常使用运维的科学管理，入口前与出口后的事情，配合财政部门做好相关工作，抓两头、促中间，形成资产全生命周期管理；种类繁多、量大价小、使用期限较短物资资产，由各部门依预算保障程度自行负责管理；货币及债权类金融性资产由财政部门及各部门共同负责进行管理，机关事务部门配合做好有关基础工作。
    要创新方式方法。管理管理，是既要管，更要理。为此，要以改革和法制为主线，更加注重制度和技术创新，更加注重制度落实，机关事务管理部门要尽快就保障性质的公务机构资产建立并落实定期清查盘点制度，组织开展公务机构资产年度清查盘点。要按照简政放权、放管结合和优化服务要求，切实转变职能、方式和作风，在统一规范制度下，根据资产不同性质、类别、环节、层次等，采取不同方式、方法进行不同程度的分类管理。要形成制度全覆盖，标准有重点，资产分类别，事务分层次的工作体系，管好配置、处置的审核把关，做好清查盘点、统计汇总和绩效评价，优化资产管理绩效评价指标体系，指导规范做好日常使用运维管理工作，配合做好预算保障及价值核算管理工作，探索做好指导地方机关事务管理部门做好资产管理工作的方式方法。要积极运用现代信息技术手段，推进依托互联网+、物联网、信息码、大数据及云计算等先进技术方式增强资产管理的精准性、时效性，提高管理效率和水平。
    要落实公共政策。公务机构资产既是履职尽责的物质基础和保障，也是一种社会资源配置，包括通过国家新增投入配置或调整存量结构配置，也包括划公务机构资产为社会其他市场主体资产（可简称“出圈”）及变公务保障性资产为市场经营性资产（可简称“变性”）等方式重新配置。购建配置资产是政府对社会货物的一种采购行为。资产配备管理既要满足公务运转需要，也要落实公共政策，并发挥导向和引领示范作用，这是国际社会特别是发达资本主义国家的通行做法。要强化节约导向，厉行勤俭节约。在配置环节要订定科学的资产配置标准，严格执行配置标准，有钱不能任性，防止过度配备，避免损失浪费。在处置环节要坚持处置资产最低使用年限要求，改进资产处置平台运行机制，拓宽处置渠道、优化处置程序，促进资源循环利用，做到残值充分回收。在使用过程中要充分调剂均衡，防止长期闲置，做到物尽其用；要确立绿色环保意识，优先选用天然环保产品材料，加大新能源汽车推广使用力度，推动减排降耗，环保回收，无害处理，实现综合效益最大化。要关注创新创业，在资产采购配备中，注重自主品牌，配备自主产品，鼓励自主产业，加大对就业的支持力度，力促缩小发展差距。在公务机构资产“出圈”及“变性”过程中，要坚持按照经济规律办事，公务机构职责要履行好，市场主体行为要规范好，落实国家产业政策导向，尊重经营主体合法行为及保护市场秩序，处理好保护资产所有权和法人财产权的关系，避免越位错位，干预寻租，扰乱秩序。
    公务机构资产管理是一项事关国家治理的重要基础性工作，类别多，环节多，程序多，涉及部门多，特点差异大，十分繁杂细致而具体，是社会公众持续关注的焦点，也是公务机构自身管理的永恒命题，是节约型机关建设和党风廉洁建设的重要内容、抓手和载体。必须增强责任感和使命感，以功成不必在我的胸怀，稳扎稳打，夯实基础，创新开拓，抓细抓实，持之以恒，久久为功，为国家治理体系和治理能力现代化做出应有贡献。

                                                     作者/国家机关事务管理局
                                                          资产管理司司长