行政事业单位资产管理要以绩效为基础

　　一、对行政事业资产管理的再认识

　　行政事业资产是行政事业单位占有、使用资产的简称，指产权归各级政府所有，委托行政事业单位管理的财产。这是说，行政事业资产除了一般财产的价值性、排他性、可转让性和受宪法保护特性外，还有以下特点：

　　1.公共性。公共性是它的基本特性，指行政事业资产属于公共财产，是政府为实现公共职能，向社会提供公共服务而购置或其他合法途径取得，授权行政事业单位使用、管理的财产。

　　2.非营利性。资产的营利性判断并非来自资产自身，而是使用人。在市场经济下，政府是社会公共组织，也称非营利组织。由于行政事业单位是政府组成部分，因而具有非营利性。资产是他们实现社会职能，提供公共服务的手段，因而具有非营利性。这点也说明，行政事业资产并非政府获利工具，使用者不应以牟利为目的出租、出借资产，否则便是“与民争利”。

　　3.实行委托代理制，使用者权利有限。《物权法》指出：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”产权人可以依法将财产的使用权让渡给其他组织或个人，不过这是有条件的：⑴由于财产处分权与所有权直接联系，为此产权人只能让渡财产的占有、使用和收益权。而对使用者来说，产权是受限而非完整的。⑵产权让渡应以所有人利益最大化为前提，采用委托代理方式。委托代理指产权人为实现利益最大化，以管好、用好资产为前提，以协议方式将资产的占有、使用和收益权让渡给使用人的法律方式，这就是“两权分离”。行政事业资产就属此类，它是政府为实现公共利益最大化，将资产连同管理责任委托行政事业单位管理的公共财产。从以上特点我们可引申出：

　　（1）本质上，行政事业资产管理体制是公共委托代理下的产权体制，它只有遵循产权规则，方能将事办好。由于在权利义务关系上，义务(责任)既不可撤销，也不可转让，由于管好用好行政事业资产是政府的受托责任，因而。我国的资产管理体制应以责任落实，而非行政权力为中心来建设。

　　（2）委托代理是实现行政事业资产“两权分离”的条件，是建设新体制的关键。由于委托代理制具有：①在受托范围内，委托人有权监督代理人行为，评估履责能力，对做不到的，有权废止委托协议，收回财产并追究其责任。②资产代理人负有财产的安全、完整等责任。③委托代理是可以多次的。如甲委托给乙，乙再委托给丙等。因而它属于产权管理，公共委托代理是完善我国行政事业资产管理体制的重要依据。

　　（3）行政事业资产的公共性也表明，资产的使用应限于公共利益方面，而不能应用于私人方面。资产的配置应以行政事业单位的业务需要为限，而不应任意扩大。

　　然而，由于对行政事业资产是从产权特性来界定的，而它在实物形态上与私人财产有共通性，加上行政事业资产具有价值性，在市场经济下它极易为私人占有，产生资产流失和腐败等，为此从这方面说，加强对行政事业资产的管理是必要的。

　　二、我国行政事业资产管理上的问题

　　理论上，行政事业资产管理有实物型、产权型两种管理模式。前者指“行政配置+实物管理”模式。后者指基于产权特征，以绩效为主线的管理模式。

　　我国的实物型管理模式形成于计划经济时代，受“大家都姓公、肉烂在锅里”影响，政府对行政事业资产采用实物配置、账实相符、标签识别、无偿调拨等制度。应当说，这在当时是有效的，但也有缺点：①由于它强调实物配置，不评价资产的使用效率，而资产购置资金来自财政，因而使用者往往“不要白不要”“即使无用，也要想法多占资产”，造成了资产闲置和浪费。②资产管理体制以权力，而不是责任为中心建立。在财政统管预算和资产体制下，由于预算事关政绩，政府重视，因而存在着“重预算，轻资产管理”问题。③管理制度上有缺陷。管理对象限于通用资产，而水利工程、公路等专业资产既无账，也无人管。④在管理上“重实物，重建设，轻养护使用”。例如政府耗资建设的水利工程，往往因无维修资金而几年后淤塞废弃，因而存在行政事业资产投入大、效率低的现象。

　　改革开放以来，虽然国家对行政事业资产管理体制做出某些改革，但行政事业资产投入大、效率低的问题依然存在。这表现为：①浪费。在资产配置和建设上追求“高大上、豪华化”，在办公楼建设、办公用房、公务用车上较为突出。②低效。为适应科技发展，各级财政投资建设的省级、国家级实验室、计算中心等，因缺乏评价机制，使用率不高，有的重点实验室大部分时间闲置，有的设备完好率低，主要设备已无法使用。③资产流失。在事业单位改革中，有的办公楼、宿舍等资产流失或被侵吞，成了私人财产。④贪污腐败。有的官员私吞政府部门对外投资，私分红利。在招标、资产购置、工程建设中，贪污腐败，权钱交易等现象较突出。

　　总之，行政事业资产管理体制是事关政府受托责任、行政事业单位服务能力、廉政建设的复杂问题，它有自身规律。以上问题表明，实物型管理体制已不适应当今要求，我们有必要转换思路，探索产权型资产管理体制。

　　三、建设基于绩效的行政事业资产管理体制

　　（一）什么是基于绩效的行政事业资产管理体制？

　　基于绩效的行政事业资产管理体制属于产权型模式，是根据我国实际提出的，指政府按产权原理，基于委托代理和责任，以提高资产绩效为目的，绩效评价为核心的行政事业资产流程化、环节化管理模式。这就是说：

　　第一，它是基于委托代理的产权型资产管理体制模式。

　　既然行政事业资产管理体制应以责任落实为核心，那么，我们就应按委托代理原理形成财政部门、机关事务管理部门、资产使用部门三方参与，责任分工的体制。

　　1.该体制有规范模式和简易模式两种。前者适用于中央和省级政府，是基于财政、机关事务管理部门、资产使用部门合理分工的体制模式（图1），后者适用于县级政府，是由财政、资产使用部门组成的体制模式。市级政府可自行选取其中一种模式。

　　2.在规范模式下，应先按资产性质，将其分为通用资产和业务资产。前者指办公用房、用车、电脑、办公桌椅等，它具有用量大，通用性强特点，适宜按标准统一配置。后者也称专业资产，如水利部门的水库、水渠、水工器材；科学、教育部门的实验室、实验器材；公安部门的警车、交通标志等，由于其专业性强，因而适宜各部门按公共服务标准化来配备和管理。

　　3.规范模式是按产权关系和委托代理协议建设的，核心是厘清财政部门、机关事务管理部门、资产使用部门的责任及相应权利。

　　财政部门：是本级政府的行政事业资产产权人代表，在资产配置和建设、日常管理及绩效评价等方面负总体责任。这说明，财政部门既管资产配置和建设招标，又评价绩效，“既当裁判员，又当运动员”，权力过于集中，缺乏监督，易产生腐败，也不利于管好资产。为此，财政部门应通过委托代理将通用资产、业务资产管理责任委托不同部门，而转向资产规划、法治建设、监督检查等宏观管理。

　　国家或省级机关事务管理部门是受托管理行政事业通用资产的部门，负有资产配置和建设、资产调配、指导监督部门资产管理、评价资产绩效等责任。为完成此使命，财政部门应将相关的资产预算划给机关事务管理部门，由其开展按标准配置部门资产等工作。机关事务管理部门应接受财政部门监督，在保证各部门办公需要前提下，对资产配置的合理性和安全、完好、绩效承担责任。

　　需指出，财政部门将资产管理等部门共性事务转为委托某部门归口管理，建立单独预算并承担绩效责任做法，在西方称“跨部门预算”，是本世纪以来西方推进绩效管理的重要措施。美、法等国还采用跨部门预算优先的原则。

　　资产使用部门是资产的使用者和受益者。它接受财政和机关事务管理部门委托，管理本部门（含下属单位）资产，享有资产使用权，处理资产流失案件，部门内部应开展资产绩效评价，并接受财政、机关事务管理部门监督，对资产的安全、完好、绩效承担责任。

　　第二，它是以提高资产绩效为目的，以绩效评价为中心的流程化管理模式。

　　绩效是经济效率概念的延伸，指从政府购买公共服务角度，获得的有效公共服务与公共支出之比。有效公共服务指由政府各部门提供，且为“顾客”感受到的政府服务。绩效体现在资产管理中是指政府以较少的钱，购得值得的资产。绩效管理指政府以提高公共资金的绩效为目的，以绩效评价为核心的以环节化、流程化管理模式。通常，政府绩效管理有部门绩效管理、预算绩效管理两种模式。部门绩效管理是指以部门为对象，由绩效目标、绩效预算、绩效拨款、绩效评价环节构成的管理体系。预算绩效管理也称政策性项目绩效管理，指以政策项目为对象，以前、中、后期评价为特点的管理模式。

　　行政事业资产管理属于预算绩效管理，根据其业务特点，应由资产配置、资产日常管理、绩效评价、绩效改进等四环节构成。

　　资产配置。①搞好资产购置和建设规划。②建立资产配置标准。对通用资产，如公务用车、办公用房、计算机等，机关事务管理机构应建立统一的配置标准，按标准配置部门资产。对于业务资产，各部门应按基本公共服务最低公平原则，建立全国性资产配备标准。③搞好存量资产调配，使其效用最大化。④按政府采购法做好短缺资产的建设或采购。

　　资产日常管理。按资产的公共性要求，加强存量资产管理，建立账务管理与实物管理相结合的责任制和维护维修制度，以保证资产的安全、完整、完好。

　　绩效评价。机关事务管理机构按资产的安全率、完整率、完好率、使用率等设定核心绩效指标，开展对各部门资产的绩效评价，公开评价结果并向财政部门报告。

　　绩效改进。对绩效评价中发现的部门低效率问题开展绩效分析，找出原因，提出改革建议。财政、机关事务管理部门对资产管理有严重漏洞或资产绩效低的部门，应向政府报告，并责成其做出公开检查、必要时可停止资产拨款、收回资产。

　　（二）按行政事业资产管理目标来设计绩效指标。

　　在新体制中，绩效指标既是目标，也是部门的责任。基于绩效指标与行政事业资产管理目标的相关性，为此我们有必要对这两者做一并讨论。

　　1.明确资产管理目标。

　　管理学指出，由于目标事关“要咖啡，还是茶？”因而是必须厘清的。这方面，我国有“保值增值说”和“管好用好说”两种提法。笔者看来，“保值增值说”适用于国企资产管理。理由为：⑴国企是营利组织，而营利本身就含了资产的保值增值。⑵在市场竞争环境下，国企的产品、技术更新快，也意味着固定资产淘汰更新，股份制改革后，国企的资产管理固然应重视实物形态，但更应重视价值形态。

　　相比而言，“管好用好说”较适用于行政事业资产管理：⑴由于行政事业资产具有非营利性，因而资产保值增值并非管理目的；⑵虽然受技术进步影响，部分行政事业资产应更新换代，但它们所占比重不高，对多数行政事业单位而言，其管理目标仍是管好用好资产，实现资产的安全、完整和有效使用。

　　2.设计关键指标。

　　“管好用好说”虽通俗易懂，但过于抽象笼统，不好操作评价。为此，我们可以通过绩效指标设置充实完善，通过绩效评价使之转为绩效责任。

　　（1）在“管好”行政事业资产方面，可设置以下指标：

　　资产的完整率：单位账面实物资产的种类和数量与年终盘点数一致程度；

　　资产的完好率：单位账面实物资产的保养和可使用状态。就是说，若单位所有资产（含不在用的）都能投入正常使用，而非带病运行，则完好率高。

　　资产的安全率：单位账面实物资产中用于本单位公共用途的资产比重。它包括两项下级指标：①未用于本单位公务用途（如出借、出租、私人侵吞）的资产占比；②已灭失的资产占比。

　　（2）在“用好”行政事业单位资产方面，可设置主要设备、设施的使用率指标。

　　由于资产的价值在于使用，只有使用的资产才产生绩效。资产用得越好，价值就越大。从这点出发，建议设置以下指标：

　　本单位网站的人均点击率、人均时数。

　　重点实验室主要设备使用率。这是指以全年工作时数为分母，以实际开机时数为分子，计算的使用率。

　　为防止“指标造假”，便于绩效分析，建议机关事务管理部门针对以上指标建设基础数据采集系统，以便与部门、单位的会计、业务数据对接。

 

　　上海财经大学教授 马国贤