机关事务应急保障响应机制研究

文/衡霞 徐杰 

　　在“以人为本”的现代应急保障理念下，我国应急保障响应体系强调对外部公众的生命财产安全保障，却较少涉及行政机关和公职人员等内部人员在应急救援状态下的公共安全和后勤保障。有的甚至认为机关事务管理作为一种内部行政行为，通常情况下不与外界发生直接联系，其决定与实施后果对社会不发生任何效力，是否有完善的机关事务应急保障响应机制不影响外部行政行为。这表明，外部应急性行政权力的行使，最大程度预防和减少了突发公共事件及其造成的损害，保障了公众的生命财产安全，却忽略了通过内部应急性行政行为的实施以保障应急救援公职人员生命财产安全的重大使命。 

　　目前，学界在应急管理领域研究成果颇丰，却在应急保障响应方面有所欠缺，对行政机关和公职人员的应急保障响应处置较少涉足，原因在于忽视了公职人员所同时拥有的“公民”和“雇员”的双重身份。国外学者的实证研究提到，在应急救援的进程中，由于所处环境的不确定性以及应急过程中的管理问题，都可能会导致雇员在救灾过程中的消极态度，从而影响救援成效。因此，当公职人员投入应急救援时，如何保障他们正常开展应急处置工作，以及保障他们的人身和职业安全等，是目前应急管理亟待探讨的课题，是健全和实现应急管理体系和能力现代化的重要组成部分。 

　　本文基于内部行政视角，尝试从基本前提、响应条件、需求监测、需求响应、响应目标等方面出发，构建以机关事务管理部门为主体、各部门后勤保障机构参与的机关事务应急保障响应机制，包括应急保障权力分配、主体及其责任明晰、突发事件评估、应急救援人员的安全与后勤保障等，通过监测响应机制和过程响应机制确保行政机关及其公职人员所需要的应急保障服务（图1），进而提升政府应急处置质效。 

　　机关事务应急保障响应机制构建的基本前提 

　　南京大学政府管理学院教授张海波认为，中国应急管理实践面临3大目标任务，即近期要“补短板”，中期要“促整合”，长期要“强基础”，进而持续推进应急管理体系与能力现代化。机关事务应急保障响应机制也面临上述任务。 

　　新冠肺炎疫情防控实践表明，各级机关事务部门虽积极参与到应急保障工作中，但由于现有应急管理制度对行政机关应急保障事项尚未做出统一规定，全凭各地机关事务部门按照各自的协调力度进行保障，而且现有应急管理的法律法规如何适用于行政机关的内部应急保障需要，仍有待考证。这就导致缺乏法定依据和地方政府授权的机关事务部门尽管保障了行政机关的常态物资供应，却不能依法建立现代应急保障响应体系和履行行政机关的现代应急保障职能。因此，亟需通过法律法规明确机关事务部门在国家应急管理体系中的法定职能和保障范围，整合行政机关内外应急保障响应系统，并在国家层面建立起机关事务常态应急保障的指挥和协调机构，加强机关事务部门与政府应急指挥体系、应急管理部门的合作，强化对机关事务现代应急保障响应体系建设的指导与监督，促进各个应急管理体系的衔接与协调，这是构建机关事务应急保障响应机制的基本前提。 

　　机关事务应急保障响应机制实施的条件 

　　——结构性条件。强调的是机关事务应急权力如何分配、职能职权如何配置、机构如何调适等问题。目前，由于缺乏统一的针对行政机关内部的应急保障预案、制度、法律等重要内容，导致在突发事件中应急保障响应往往滞后甚至混乱。因此，首先要将机关事务应急保障响应中涉及到的部门和职能职责理清，才能有助于响应机制的建设。比如，常态下应急物资储备的总体管理方案、总额、品种、比例和动态的需求评估；应急状态下，有明确的牵头部门、主管部门、协调部门和监管部门，既明确分工又相互紧密协作。 

　　——运行性条件。强调机关事务应急权力如何运作，如何实现内部管理与外部环境有效衔接，如何体现应急管理权力和职能的动态运行等。研究发现，在政府应急指挥体系中，由一个部门统一后勤保障能够有效整合应急保障资源，提供较为稳定的应急办公环境、办公物资、生活物品等保障条件，并有效协调调配资源，实现机关事务应急保障的标准化、统一化。在不增加机构和人员编制情况下，根据机关事务管理职能和新冠疫情的防控实践，各级机关事务部门作为机关事务应急保障响应机制实施主体具有天然优势。但还需要法律法规授权，构建起有资金和队伍保障的一体化平台和部门协调机制，为机关事务部门统筹负责机关事务应急保障提供决策依据，实现对行政机关整体化的高效应急保障。 

　　——赋能性条件。强调权力运作如何保持制度形态的持续性。既然机关事务部门作为统筹负责机关事务应急保障响应的牵头部门，除了法律法规赋能以外，还要允许地方政府制定相关的管理办法，各级机关事务部门出台具体的执行方案与实施细则。同时也要通过“线上+线下”“综合库+专项库”“日常+突发”等多元响应机制的构建，在统一的一体化平台上整合各种信息与资源，以满足突发状态下各类资源要素的高效、统一调度调配。 

　　机关事务应急保障响应机制的需求监测与响应 

　　完善的需求监测将有利于面向各部门的保障需求能被及时接收并感知，从而有利于机关事务部门制定危机应急保障供给计划，加强应急保障协作供给演练，并发布正式的应急保障需求供给的预警，在突发事件发生时能快速响应保障需求。同时也能在需求响应的过程中实时监测事态的发展，强调危机发生时迅速做出反应并实施保障供给措施，高效协调应急保障所需人、财、物等方面的分配，为实施应急保障响应工作打好基础（图2）。需求监测机制包括需求感知机制、需求评估机制、监测预警机制、监测响应机制，通过全生命周期的应急管理响应机制的建设，从根本上克服“重处置，轻预防”的弊病，推动机关事务应急工作从事后被动型向事前主动型转变。 

　　在需求监测及预警的基础上，需求响应的过程也至关重要。一是要构建分级分类响应机制。行政机关在不同类型与不同强度的应急事件中所响应的维度和强度是有差异的，要在应急响应评估基础上，根据需求强度分为不同的级别，完善应急保障指挥工作方案，落实分级响应、分级指挥、分类响应机制，以及和相关专业保障职能部门相结合的模式，推进应急保障响应一体化。二是构建起完善的协调合作机制。机关事务的应急保障响应机制并非独立于国家应急保障响应体系，只有推进多部门的协调合作，才能有效推进机关事务应急保障响应体系的现代化进程，包括物资储备和供给，以及内外兼顾、平战结合的应急反应处置过程中的协调合作。三是建立健全需求反馈机制。需求反馈不代表响应处置结束，而是在响应的动态过程中不断监测各部门的需求应当如何满足，响应处置后是否得到了满足，如果未得到满足又当如何满足的动态过程。因此，要借助信息技术深入了解部门需求的收集和反馈情况，进而有效地供应需求，调整供给。 

　　机关事务应急保障响应机制构建的核心目标 

　　响应目标主要针对整个应急保障响应过程以及应急保障恢复与学习过程，进而推动机关事务应急保障响应体系的建立健全。根据响应端的需求反馈情况，利用信息反馈机制，及时调整机关事务应急保障的响应目标，实现在整个机关事务应急保障响应过程中补足短板、强化基础、促进整合的目标。一是强化学习，补足应急保障能力短板。由于突发公共事件的不确定性以及人员调整变化的常态性，需要通过不间断的政策学习、专业培训等方式，学习相关应急保障知识以及先进技术，提升机关事务应急保障人员的素质与能力水平。二是完善制度，强化应急保障体系基础。创新性构建机关事务应急保障响应体系有必要不断完善机关事务应急保障的制度体系。通过分类保障、精准服务的方式响应不同的应急保障需求，根据响应需求满足情况不断调整完善相应的制度标准、流程与规范，进而推动机关事务应急保障响应体系的规范化、标准化。三是统筹协调，促进应急保障机制整合。根据机关事务应急保障响应需求结果，机关事务部门需要进一步发挥统筹协调与指挥控制的作用，加强机关事务应急保障信息平台的一体化建设与应用，推动部门间的信息互通与共享。在此基础上，强化机关事务应急保障的协调联动机制，实现机关事务部门内部的省、市、县三级联动以及机关事务部门对外部门的统筹协调。