原产地规则在政府采购中的应用

文/丁宸琪 

　　政府采购除了满足政府采购需求之外，还肩负着支持本国产业发展的重要职责。然而，在贸易自由化快速发展的背景下，尤其是区域自由贸易协定以及GPA谈判进程的加快使得这一职责的实现难度不断增加。完成政府采购支持本国产业发展的职责成为摆在我国各行政机构面前的一道难题。而原产地规则或许是破解这一难题的突破口。 

　　根据WTO《原产地规则协定》的定义，原产地是根据一定的规则和标准所确定的，生产或者制造产品的国家、单独关税区或由国家、单独关税区组成的区域贸易集团。可见，原产地实际上就是产品的国籍，它与一国的贸易政策措施紧密相连。根据《原产地规则协定》第一条第一款的规定：原产地规则是指任何成员为确定货物原产地而实施的普遍适用的法律、法规和行政裁决。原产地规则其实是一国在贸易自由化趋势下保护本国产业发展的法律利器。 

政府采购中的原产地难点问题 

　　——政府采购过程中原产地规则缺位。我国的政府采购法中并没有明确制定相关的原产地规则标准，导致大量国外企业的产品利用相关政策合理规避法律实质参与到我国的政府采购中，对相关产业形成冲击。尤其是自由贸易协定的签署使得缔约国产品大量涌入区域内国家，其中，原产地规则的制定与运用使得其他缔约国产品进入我国时享受国民待遇，从而制约部分行业产品的更新和发展。 

　　截至目前，我国已经签订了21个自由贸易协定（FTA）（含《区域全面经济伙伴协定》），还有10个自由贸易协定正在洽谈过程中。FTA的文本基本都涉及到了开放政府采购市场的问题。 

　　比如，《区域全面经济伙伴协定》第十六章第五条规定，缔约方努力就政府采购相关事项进行合作，以便更好地理解每一缔约方的政府采购制度。此类合作可以包括：在尽可能的情况下就缔约方的法律、法规和程序以及其中任何的修订交换信息；向缔约方提供培训、技术援助或能力建设，并共享与上述举措相关的信息；在可能的情况下，共享包括与涵盖微型企业在内的中小企业相关的最佳实践信息；在可能的情况下，共享与电子采购系统相关的信息。这一条款虽然没有明确允许区域内国家的企业直接参与我国的政府采购，但目前各国已就RCEP启动国内核准程序，一旦各国政府核准通过，必然会进入政府采购的实质性谈判阶段。RCEP的签订国大部分为东南亚国家。近年来，随着我国人口红利的减弱，部分制造业正在向东南亚国家转移。如此一来，中小企业产品的价格优势也有可能被部分东南亚国家取代，导致部分中小企业在参与我国政府采购项目时失去竞争力，从而难以将目光和精力投入到产品的升级与创新中来。这一潜在负面影响值得警惕。 

　　——政府采购资金难以真正落到本土企业。由于原产地规则的缺位，我国政府采购中曾一度出现“只求贵的，不求对的”的青睐洋货的现象，现在得到一定的遏制，但仍然存在相当一部分的“买办企业”。他们以本土企业名义参与采购，实际销售产品为国外产品，进而导致政府采购资金难以真正落实到本土企业中。 

　　据统计，2017年全国政府采购规模达32，114.3亿元，比上年增加6382.9亿元，增长24.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%。2018年全国政府采购规模达35，861.4亿元，较上年增长11.7%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%。2019年全国政府采购规模为33，067.0亿元，较上年减少2794.4亿元，下降7.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.0%和3.3%。不难看出，全国政府采购规模虽有所波动，但整体仍然保持着平稳增长。如果不能将政府采购的财政支出落到本土企业的生产中，那么通过政府采购来实现对国内产业创新升级的政策性功能效应也会打一个折扣。 

原产地规则在政府采购中的运用 

　　经济全球化不断深入，全球各个产业链合作不断加深，对直接采购到本土生产的原产地产品是一个挑战。解决这一问题，需要充分利用好原产地规则这一把双刃剑。我们不仅要在国际政府采购谈判中运用原产地规则标准维护国家利益和社会公共利益，更要在本土产品采购过程加入“国货”原产地认定标准。 

　　没有采购最便宜的商品，并不一定意味着腐败，更有可能是专业性决策的结果。国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇曾针对我国政府采购价值目标提出了“柔性目标”这一概念。具体而言，就是采用非强制性方式，赋予采购主体较大的自由裁量权，把组织目标转变为个体的自觉行动。在这一过程中，原产地规则的运用将成为必不可少的关键一环。 

　　要灵活调整在区域自由贸易协定谈判过程中原产地规则的适用。根据国际惯例，原产地规则的认定标准一般分为完全原产产品规则和非完全原产产品实质性变更标准。完全原产产品规则，即从原材料获取，到生产、加工等全部工序都在本国境内完成。非完全原产产品实质性变更标准大致可细分为3类：税则归类改变标准、区域价值成分标准以及加工工序标准。目前，在世界各国的原产地规则认定中，完全原产产品规则的适用比例相对较低，非完全原产产品实质性变更标准的使用范围更加广泛。原因在于，各国政府在进行有关政府采购相关协议的谈判过程中，有关原产地规则的条款是各国根据自身需要进行协商谈判的，提出保留或者例外条款的例子也不鲜见。其优点有两方面： 

　　一方面，根据国内产品的生产情况设置例外条款，能够有效避免部分缔约国产品同时大量涌入国内，从而可以减少对相关企业的冲击，进而为其创新升级争取时间与空间。例如，在《区域经济全面伙伴关系协定》（RCEP）第十六章的附件中，日本就对政府采购中的“中央政府实体”做出了特别解释，实质上是将一些机构列为了政府采购中的例外，这些机构实施的所有采购，都可以不履行RCEP规定的公开招标义务。在日本的政府采购实践中，经常会通过第三方机构来规避国外产品涌入给国内行业和产品带来的冲击。事实上，这并不是日本首次运用原产地规则的例外条款对本国产业进行保护。在日本，有3类例外合同可以不适用日本政府采购的相关法律法规：一是以有偿转让为目的取得的货物或为转让该货物所必须直接确定的服务合同；二是以防卫厅经费采购的货物合同；三是货物采购合同或者特定服务采购合同涉及国家秘密的。不难发现，不论是对政府采购机构的特殊规定，还是法律法规中对于例外合同的规定，日本政府一直在充分运用原产地规则对本国产业及产品进行最大限度的保护。 

　　另一方面，根据本国实际情况进行政府采购中“国货”原产地规则的制定是通过合法途径，正当利用国际规则谈判建立非关税壁垒的一种方式，可进一步发挥财政支出内倾性的优势，扶持本国企业发展。其实不止是日本，作为最早实行政府采购之一的美国也有类似的规定，例如，美国政府采购中运用最广泛的《购买美国产品法》中，对于国货的采购标准就采用了“非完全原产产品实质性变更”的认定标准。该法规定，美国国内组件的成本须高于组件总成本的50%。这一认定标准实质上就是前文提到的区域内价值成分标准。我国签订的自贸协定中大部分的区域内价值成分标准最高占比仅为40%。此外，《购买美国产品法》规定，政府采购中，如果来自美国大型企业的报价比外国供应商的报价高出不超过6%（含税）的幅度，那么必须优先采购本国大型企业的产品；如果来自美国中小型企业的报价比外国供应商的报价高出不超过12%（含税）的幅度，那么必须优先采购本国中小企业的产品。 

　　美国和日本的做法正体现着“柔性目标”。在保证质量的前提下，价格不再是唯一的认定标准，兼顾推动国内企业发展以及国货创新升级成为更重要的考量对象。政府采购中开放给外国供应商的比例须控制在一定范围内，甚至适当降低其比例，都是为本国长远利益考虑的必然选择。 

　　要注重在《政府采购协议》（GPA）的谈判过程中运用原产地规则。习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式主旨演讲中明确提出：“中国要加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”。自我国入世以来，世界贸易组织（WTO）一直希望我国尽快加入《政府采购协议》。GPA是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员国开放各自政府采购市场，扩大国际贸易。GPA由WTO成员自愿签署，目前有美国、欧盟等21个缔约方，包含48个国家和地区签署了该协议。加入GPA谈判涉及市场开放范围和国内法律调整两个方面。最初基于多种因素的考量，我国并未直接加入GPA谈判。随着经济发展和产业升级，我国于2007年底启动加入GPA的谈判，目前已经提出第七份报价清单，政府采购的范围不断扩大。谈判最大的发挥空间就在于原产地规则条款的制定。 

　　在以往有关原产地规则的谈判中，我国往往不主动提供谈判文本，而是使用他国提供的文本进行修改，导致在谈判过程中很被动。在GPA的谈判中，可主动制定相关法律文本尤其是有关原产地规则的谈判文本以打破这种局面。 

　　根据GPA（2012）的相关规定，“国货”原产地规则可严于优惠性原产地规则。据此，在谈判过程中，一方面可以针对我国的“薄弱产业”，利用严苛的“国货”原产地规则阻止缔约国的相关企业参与到政府采购中来。另一方面，运用例外条款将我国的部分机构、产品乃至行业列为例外情形，以回避面临的竞争。 

　　采购到本土原产产品才能真正实现扶持国内产业产品创新升级的政策性功能。当前，虽然我国政府采购制度不断规范化、透明化，但是打着中国本土企业名义参与投标，实际销售国外产品的“买办企业”依然存在。为解决这一问题，原产地规则的运用就显得非常迫切。 

　　要认真实施政府采购货物及服务的原产地标记注册备案制。建议将原产地标记注册备案制列入政府采购招标文件的资格性审查环节。原产地标记注册是我国政府采购实现其政策性功能的重要工具。我国自2001年开始就实施了原产地标记注册制度，但使用率却一直不高。这说明仅仅在立法层面重视起来是不够的，还需实际运用。 

　　我国的加工贸易产品品目繁杂，其中间投入品的国产化率却很低，产品增值环节少，这直接导致大部分的利润为外商所占。然而，这些产品在参与政府采购时却是由国内相关企业拿着国外企业的授权书以中国企业的名义进行投标，大部分资金实际上流进了外企的口袋。将原产地标记注册备案纳入政府采购资格性审查，好处在于采购人或者代理机构可以通过这一认证直接认定本国产品的身份，从而限制“买办企业”发挥的余地。同时，可以通过在招标文件中规定参与投标企业产品的国产化率以及产品增值率，确保将政府采购的市场优先提供给本土产品，进而确保政府采购资金进入本土企业的口袋以推动其发展与创新，实现政府采购的政策性功能。 

　　此外，应制定“国货”原产地标准以引进国外高新技术。建议根据当前国务院所列出的重点发展产业、产品目录，对相关行业产品制定较为严格的“国货原产地规则”认定标准，以期推动国外核心技术进入，进而推动国内产业结构优化升级。 

　　中国政府采购的规模让无数国外企业垂涎。随着对原产地规则运用的娴熟，国外产品想要进入我国政府采购市场就必须满足我们制定的“国货”原产地规则标准。根据WTO的相关规定，“国货”的原产地标准可严于进出口货物的原产地规则标准，这意味着想要取得“国货”资格仅仅拿到区域原产地资格是不够的，还必须运用一定的核心技术在中国本土完成生产。虽然这是国外企业不愿意看到的，但我国经济的体量以及消费力对于他们而言又是无法拒绝的诱惑。这就为真正引进国外高新技术加大了“砝码”，也为我国高新技术产业的创新打开了技术之门。