以标准化方式推进机关事务管理标准化

　　 文/许若群 洪浩

　　机关事务管理标准化不仅只是对标准数量的渴望，更有与国家治理现代化和机关事务管理及其改革相匹配的标准质量和体系结构的要求，以及标准体系的实施、监督和完善的需要，体现静态的标准体系以及动态标准化过程相互支撑、螺旋上升和完善的规律。为此，机关事务管理标准化需要秉持一种灵活、开放的态度和发展的分析策略，对内解决好标准化过程中标准体系的制定、实施和监督、修订完善问题的同时，对外解决好与机关事务管理改革、国家治理现代化的关系问题。坚持问题与目标导向的结合，以现实问题为出发点，以标准化目标为归宿点，回应实践需求，将机关事务管理及其标准化的先进理念和文化、经验，与时代发展的要求有机融合，增强标准体系的前瞻性，释放其制度能量，发挥标准化预防和抵御风险功能以及规范机关事务管理的制度威力，加强对机关事务管理的技术支撑。这就需要以标准化方式推进机关事务管理标准化。 

　　基本含义 

　　以标准化方式推进机关事务管理标准化，是一种过程性的管理方法，即基于廉洁、务实、高效的价值追求，秉持整体性思维，将机关事务管理标准化的整个过程作为一个标准化过程，用标准化的理念和方法对其进行顶层设计和统筹规划，实施全过程控制，借助清晰、统一的标准体系，规范地解决为达成最佳秩序、提升管理效能、促进治理现代化的总体目标，以何种体制机制系统规划由谁制定什么标准，如何推行实施、监督、反馈和完善标准等问题。 

　　首先，这种方式强调机关事务管理标准化是一个过程，强调标准化的过程属性，目的是强调标准化过程中标准的制定、实施和监督、修订等相互关联的活动本身以及它们对标准化全过程的价值，或者说，将这些相互关联的活动解释为一个个渐进的、建构预定输出的子过程，其中每个子过程及其协同程度，都决定着标准化的成效。 

　　其次，过程无疑具备主体行为选择的意义。任何主体行为选择的前提都基于主体所秉持的特定价值理念。要形成稳定且体系化、层次健全的机关事务管理标准化方案和清晰的执行路径，保证标准化的整体性和可持续性，必须站在战略高度对其进行全方位、多视角的审视。否则，难有标准化的统筹谋划和体制、机制的系统改革，更遑论机关事务管理标准化的战略发展。 

　　以标准化方式推进机关事务管理标准化，强调标准化廉洁、务实、高效的价值追求以及基于这种价值追求而确立的目标导向，目的是让标准化过程中相互关联的子过程功能连续，服务于一个预定总目标，避免实践中可能出现的目标偏离、被动或功能不足。 

　　最后，这种方式要求机关事务管理有可量化跟踪评估、准确反映特定价值目标的标准体系及标准程序的嵌入，对标准化的过程及结果进行整体筹划，使标准化的总体目标和管控意图得以清晰表达，并付诸实践。虽然这一过程中机关事务管理标准体系的建设是基础性的，但与标准体系的具体内容是什么相比，以标准化方式推进机关事务管理标准化这一方式更关注标准体系的制定、组织实施和监督的过程以及总体目标的实现。例如，标准体系的具体内容，可交由专业人士解决，但选择专业人士的标准、规则、流程等，则应是关注的焦点。 

　　作用逻辑 

　　作为一种治理方式，以标准化方式推进机关事务管理实则是一种让机关事务管理精细化的制度工具。标准本身所具备的统一、简化、协调、最优化等特征，在解决机关事务管理标准化的过程中以特定的逻辑发生作用。 

　　首先，这种方式有助于标准化进程内生动力的生成。标准化要得以有力、持续地推进，离不开其内生动力及这种动力的持续。以标准化方式推进机关事务管理所要求的标准化理念，有助于改善各级机关事务工作者对标准化的认知进而生成推进标准化的内生动力。企业实施标准化战略，可以增强企业竞争力，对其营利性目标实现的功用是显而易见的，因而企业一般不乏实施标准化的内生动力。但公共机构是非营利性的且缺少外部竞争的压力，加上标准化的成本负担，如果认知不到位，标准化意识不强、自觉性差，内生动力难以生成。仅靠上级推动，上级部门压力大时，容易演变为形象工程，上级压力减弱时，则难以持续有效地实施甚至成为“烂尾”工程，耗费大量资源的同时，减损政府公信力。同时，从利益分析的角度，利益是一切主体内生动力的基础，相关部门如果不能真正认识到标准化带来的好处，其内生动力不可能充足。如前所述，机关事务管理标准化对管理秩序和管理效能的功用是明显的，但通常需要一段时间的实践以后才会显出成效。以标准化方式推进机关事务管理标准化，其对标准化理念的强化及标准化本身的可预见性特点都有助于相关部门对自身前景的良好预期，从而促使内生动力的生成。再者，就机关事务管理部门而言，在每年对各机关进行的绩效考核中，推行标准化带来的服务和保障对象满意度的提升，上级领导和广大机关干部职工的高度肯定，也可以起到一种激励作用。此外，先进标准化理念的贯彻可以在很大程度上优化人们对标准化的认知，如果公共机构及其人员能够充分认识到标准化在国家治理现代化中的作用及其所肩负的历史使命，组织文化氛围将易于优化，内生动力的生成及其可持续性势必大有改观。 

　　其次，以标准化方式推进机关事务管理，有助于搭建沟通平台、畅通交流渠道，营造良好的民主氛围。标准体系的生成是多方主体博弈的过程和协调、共识、互信的结果，甚至可以说是一定范围内的公共契约。以标准化方式推进机关事务管理标准化所要求的多元主体的参与，实则是搭建一种平等互动的场景，处理无序和局部紧张的局面，让人们在这一过程的控制中互动沟通、充分感知整体和其要素间的相互性，以及主体间的依存性，获得彼此需求的信息，为理解他方价值和诉求奠定基础，为持续合作提供动力。这样，不仅可以满足制定标准过程中民主理念的要求，彰显政府开放治理的姿态，还可以通过对各方利益相关者诉求的平衡和力量的整合，寻求博弈最优结果，而且能有效激发社会活力。从这个意义上说，以标准化方式推进事务管理标准化，可以视为一种以标准实施治理的过程——治理的核心是特定目标下的多元主体参与及主体间的互动与协调。以标准化方式推进机关事务管理标准化，既有政府“在场”并发挥主导作用——强调机关事务管理标准化的全局性价值及人文关怀的主体责任，让价值理性在多方主体的博弈和协调中得以彰显，避免上述价值追求被标准这一技术本身过强的工具理性遮蔽；也有多元主体的参与以及这些主体间的互动和协调——强调其不同诉求和主观能动性，不仅利于标准这一公共契约的建设，而且关注多元主体在治理空间的合作伙伴关系，彰显国家治理现代化进程中开放治理空间的共治理念，有助于公民社会的培育。 

　　再次，标准化的基本过程是标准从制定、实施到完善的过程，通常以标准化三角形表示，形成一个闭环，表征标准的生成、实施及反馈等3个子系统。一个基本过程结束后，进入下一次循环，上一次循环的终点成为下一次循环的起点，如此反复，形成标准化的闭环发展。 

　　其中，AB是标准的产生过程，生成标准体系；BC是转化过程，将标准体系付诸实践；CA则是标准的反馈过程，标准在实施过程中出现的问题及环境的变化和要求应及时反馈到生成环节，通过某些必要的调整或补充，促进标准体系的完善。这3个环节作为标准化的3个子系统，每个子系统都由一系列具体活动组成且紧密相联，其中任何一个子系统出现问题或功能缺失，都将对标准化过程形成不良影响。如此，标准化三角形本身的反馈机制，能够将机关事务管理标准化过程中遇到的问题及时传导至标准体系的制修订端，让各方主体诉求的变化得以回应，满足标准化支撑机关事务改革所要求的灵活机制，作为一种保持回应敏捷的有效方案，满足问题导向的要求。 

　　事实上，机关事务管理及其标准化身处一个快速变化的时代，面对若干复杂且高度不确定的因素，标准实施的回应性必不可少。标准最终要由人实施，标准实施过程中主体的感受不仅影响满意度，还涉及标准的适用性、时效性等等诸多问题，关涉标准价值追求和总体目标的实现。标准化三角形螺旋上升所要求的反馈机制与此不谋而合，能及时将标准化推进过程中出现的问题反馈至前端。这就有助于有效释放标准化实施过程中各方主体的能量，充分发挥其主体性作用，实现技术赋能，推进机关事务管理标准化进程。 

　　最后，标准化是提升效能的重要路径，科学管理的创始人泰勒认为，以标准化的管理方法代替经验管理是提升效能的重要路径。通过标准化方法的运用，可以为机关事务设定最低阈值，确保服务和保障满足机关运行的最低需求。同时，科学合理的标准设置，可以在服务、保障及管理能力和需求之间找到一个平衡点，提升保障效能，而借助大数据技术，标准的科学合理设置在今天已经不再是大问题。再者，资产间的互换标准可以明确资产间的互换性，增强服务和保障能力；规范的服务流程也可以让机关事务管理更加稳定和顺畅，减少人为因素引发的服务质量差异，降低错误成本，持续稳定地提高保障和服务对象的满意度。所以，以标准化方式推进机关事务管理标准化，有助于提升机关事务管理标准化的推进效能。此外，与标准化本身的统一性相关，以标准化的方式推进机关事务管理标准化，也可以形成一种易于复制的方案，提升其应用价值。 

　　展望 

　　综上，与机关事务管理标准化要解决的问题一样，机关事务管理标准化本身也是一个需要解决的问题。作为一个解决问题的过程，其本身也存在一个过程控制以实现过程目标的问题，且在过程内部诸要素间的相互作用和外部环境的变化中，这一过程不是一个自发有序或能够自我调节的过程，欲发挥其系统功能、达成既定目标，实现上述总体构想及具体任务，需要通过对这一领域自觉、规范的过程控制实现。这种控制的能力和水平，决定着机关事务管理标准化的发展进程，而标准化，正是实现这种过程控制的路径之一。 

　　值得注意的是，标准化是由若干不同层次且相互关联、相互制约的过程构成的过程网络而非一个简单的过程。标准体系的制修订、实施、监督反馈等不同环节按一定的次序形成不同的过程链，每个过程链中又包含不同层次的过程，这些过程链组成更复杂的过程网络。以标准化的方式推进机关事务管理标准化因此呈现为用标准体系对标准化的过程网络进行控制，使过程网络中的每一个过程及过程中的每一项活动都处于受控状态。这就要求准确划分过程链，明确每个子过程的起点和终点，针对不同过程链采用不同流程施控，但必须同时关注各过程链的协同，避免碎片化，以满足标准化整体性的要求。有效的过程控制不外乎依据什么、以何种方式、利用什么资源、对什么进行控制，最终实现控制的高效和有序。与此对应，机关事务管理标准化至少要解决机关事务管理标准化的标准体系、标准化建设体制和机制等问题。 

　　以标准化方式推进机关事务管理标准化，可以在整合社会多方主体多种诉求和利益的过程中，使机关事务管理主体的意志得以贯彻，有助于建构和完善机关事务管理体系。这是一种方法论的嬗变，也是一种观念的重构，它强调事前总体设计和全过程控制，实质是把机关事务管理标准化看作是一个动态的、可以控制的有机整体，整合各种资源，运用标准化原理控制机关事务管理标准化的过程，使之科学化、精细化。这样，在明确的价值理性之下建构规则，借助标准化这样一种技术上的控制和调节手段的嵌入，在当前机关事务管理体制机制的框架内，让机关事务管理标准化的程序性、可量化性、可评价性和可操作性更强，使行动主体的行为可控却又不失积极性。显然，这一过程不仅包括标准这样一种技术手段的使用，而且还需要系统地思考所需标准如何产生、如何有效干预、调适机关事务管理标准化进程和机关事务管理，以及如何反馈、完善这一过程，如何通过积极的目标激励与行为约束机制，实现既定总体目标。