以保障性租赁住房为着力点推进解决大城市住房保障难题

　　文/国管局政策法规司

 

　　2020年中央经济工作会议提出“解决好大城市住房突出问题”。住房是民生的根本，住房问题一直是社会关注的热点，党和国家历来高度重视。

　　1994年国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，首次提出建立分层次的住房供应体系，建立市场和保障相结合的住房新体制，即“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适应住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系”，这是我国城镇住房保障制度的起点。经过20多年努力，我国住房保障工作取得了巨大成就，已经建成世界上最大的住房保障体系。“十三五”期间全国棚改累计开工超过2300万套，帮助5000多万居民搬出棚户区住进楼房。截至2019年底，3800多万困难群众住进公租房，累计近2200万困难群众领取了租赁补贴，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，中等偏下收入家庭住房条件有效改善。同时大力发展小户型、低租金的政策性租赁住房，加快解决新市民住房问题。

 

　　大城市住房保障是一项艰巨的长期任务，目前还存在着保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题，主要体现在：一是住房保障覆盖面不足，新市民、青年人住房困难日益凸显。新就业大学生、城市非户籍常住人口以及新市民群体存在不同程度的住房困难，这些群体住房消费支付能力偏低。同时，住房保障无法覆盖无房新市民和常住人口，导致部分职工处在“夹心层”中，买不起房、租不好房问题突出。二是住房保障供求结构失衡，职住不平衡问题严重。大城市保障性住房土地资源紧张，地理位置偏远，房源供不应求。以北京市为例，共有产权住房明确限制申请人的户口所在区或者社保缴纳区，造成供求不匹配和结构失衡。三是保障性租赁住房供给不足，租购住房权益差异较大。保障性租赁住房在土地供应、房源筹集、资金渠道等诸多方面政策还不完善，租户无法充分享受落户、子女教育等配套权益。同时多数公租房位置偏远、周边配套差、户型较小，无法满足大城市居民的需求。

　　上述问题，表现为住房保障量与质的双重欠缺，即“量不足、质不优”。背后的原因：一是城市规划、土地供应等方面长期存在偏重商品住房、轻保障住房的现象；二是重购轻租的住房消费观念依然存在，导致住房租赁市场发展不完善，租户的相关权益也得不到保障。

 

　　大城市常住人口在100万以上，承载国家经济发展和保障民生的重要职能，在定位上有吸纳人口的功能。尤其在人口净流入的大城市，更加需要完善的住房制度保障基本居住需求。大城市房价高，租赁市场也存在着供应结构不合理、市场秩序不规范、租赁关系不稳定等问题，新市民、青年人特别是从事基本公共服务人员等群体的住房困难问题比较突出。

　　中央经济工作会议要求加快构建以保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。保障性租赁住房包括公租房和政策性租赁住房。其中，公租房主要面向城镇户籍和收入“双困”家庭，政策性租赁住房主要面向无房新市民。大力推进大城市保障性租赁住房建设，既符合中央要求，也有其现实必要性。首先，保障性租赁住房是住房保障体系的重要组成部分。从现实需求看，新就业大学生、非户籍常住人口、环卫等城市重要公共服务岗位上的进城务工人员等新市民群体存在较大的住房困难，发展住房租赁市场，成为有效解决新市民住房问题的重要途径。其次，保障性租赁住房能够对住房保障对象进行精准识别。国内产权式住房保障品种往往需要对申请人的资质、工作年限、户口所在区域等条件进行限制，且供不应求，大部分需要摇号或者排队轮候。而公租房往往用于“兜底”城市收入困难群体。政策性租赁住房精准识别了无房新市民这一特殊群体，是中央对住房保障对象进行有效细分后做出的判断，有效填补住房保障品种的空白。最后，保障性租赁住房是落实中央“房住不炒”要求的重要举措。无房新市民解决住房刚需，需要工作多年积累购房款，同时在市场上租房，经济负担较重。保障性租赁住房解决这部分群体的购房负担，通过租赁性实物保障和货币补贴的有效结合，能够切实解决住房困难、促进职住平衡。

　　中央经济工作会议提出“租购住房同等权利、土地供应向租赁住房建设倾斜、单列租赁住房用地计划、探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房”等措施，是解决大城市推进保障性租赁住房建设的有效途径，提升了保障性租赁住房落地的可行性。住房城乡建设部部长王蒙徽指出，在人口净流入的大城市重点发展政策性租赁住房，加快完善土地、财税、金融等支持政策。中央经济工作会议和住房保障主管部门提出的路径建议，解决了大城市发展保障性租赁住房的诸多障碍和难题，土地政策和房源筹集是住房供给的根本约束，中央从拓宽渠道、多策并举、因地制宜等方面给予强力支持，给大城市根据实际情况探索和创新的空间，既有政策力度，又为保障性租赁住房增加操作的灵活性和可行性。

　　我国租赁住房普遍存在位置偏远、质量不高、非正规住房占比大、健康安全隐患多、配套基本公共服务缺乏等问题。居民实现住房消费的形式非租即买，应该给居民提供一个可以理性选择租房或购房的环境，让居民通过租赁市场也能够获得高质量的住房服务。建立健全大城市保障性租赁住房政策的主要任务是把中央要求落到实处，并不断完善政策工具箱。

　　——规划先行，确保土地供应到位。城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划，具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市管理的龙头。大城市保障性租赁住房的建设离不开土地供应以及基本的配套设施，这都需要城市规划予以确认。城市规划确定了各类土地的使用性质，以及不同区域的发展功能。中央经济工作会议提出“单列租赁住房用地计划”，直接从源头上给予顶层政策支持，保证了大城市保障性租赁住房供应的可行性。合理调整城市规划，为保障性租赁住房单列用地计划以及相关配套规划，是租赁住房能够顺利完成建设的关键和基础。脱离了土地和规划，保障性住房建设往往成为“政绩工程”和“一纸空谈”，大城市要从源头上重视土地供给，在区域地段和周边配套给予保障性租赁住房充分的规划考量，才能赋予保障性租赁住房以“生命力”。

　　——财政支持，完善保障性租赁住房建设、运营和管理方案。有了城市规划和土地供应的支持，还需要财政资金大力支撑。保障性住房项目往往缺乏盈利能力，前期的启动和建设需要政府投入财政资金。保障性租赁住房带有准公共产品特征，具有财政补贴的必然性和必要性。财政部门要配合住房保障部门，给予专项资金支持和预算安排，满足保障性租赁住房建设和配套的资金需要。同时，已建设完成的保障性租赁住房小区，可引入社会资本和企业参与日常运营和管理维护，通过市场化、社会化的运营机制，合理测算租金、物业费水平，使日常维护和物业管理高度市场化。推动租户管理委员会的建立，完善社区治理，提高居住感受。

　　——多渠道筹集，加大保障性租赁住房供给力度。中央经济工作会议提出利用集体土地和企事业单位自有闲置土地建设保障性租赁住房，为拓宽房源渠道、增加供给手段提供了政策支持。近年来，自然资源部在北京等城市试点集体土地建设保障性住房，取得一定成效。部分省会等大城市也通过多种渠道为公职人员筹集租赁住房。可见，建设保障性租赁住房还有土地和房源的挖潜空间，需要积极探索可行性方案。利用集体土地建设保障性租赁住房，要充分考虑租赁住房的收益状况，给予出让土地的农村集体合理的收益补偿。

　　——租购同权，精准保障，促进职住平衡。我国住房市场存在“租购不同权”的现象，承租人在落户、子女教育、医疗等方面配套福利难以落实，相对出租人也往往是“弱势群体”。由政府主导建设的保障性租赁住房，要协同有关部门积极、彻底地解决租户权益问题，让承租人享受同等住房配套权益和居住品质，是保障性租赁住房长久运行的前提。同时，要精准划分和识别保障性租赁住房的保障对象，与申请大城市共有产权住房、公租房的人群进行有效划分，做好需求端管理。综合评估申请人的户籍、工作区域、收入水平、通勤压力等，完善住房申请机制，使承租人享受和谐宜居、通勤便利、配套完善的住房。

　　——多管齐下，完善和发展租赁住房。保障性租赁住房是社会租赁住房的一部分。要集合政府与社会力量，规范住房租赁市场秩序，保障长租住房权益，从享受平等公共服务配套、维护租户合法权益、金融财税支持等方面政策入手，让租户感觉到安全、稳定、体面和有保障，不断发展和完善租赁住房。