一、新疆区直机关干部职工住房保障研究背景及意义
（一）研究背景。党中央和习近平总书记始终高度重视新疆工作，关心新疆各族干部群众的安危冷暖，支持新疆的高质量发展。在新时代党的治疆方略指引下，新疆必将从“稳住西北，以经略东南”的重大战略考量中，充分发挥“一带一路”丝绸之路核心区区位优势，统筹发展和安全大局，全面进入发展快车道，引进人才和易地交流干部人数必将迎来新的更大的增长。因此，做好住房保障工作已经成为稳定新疆干部职工队伍、吸引来疆人才安居乐业的重要措施，研究解决住房保障问题迫在眉睫。
2004年房改售房和2010年集资建房政策相继结束后，2021年，《新疆维吾尔自治区关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》出台，明确了保障性租赁住房基础制度及相关支持政策，但因保障条件限制，干部职工一般无法享有，而商品住房价格却在不断攀升，收入水平稍高于社会平均水平的新疆区直机关干部职工住房问题，成为“住房商品化、社会化制度”与低收入群体“住房兜底保障制度”的“夹心层”。通过研究发现，有效地提高政府公共服务住房保障供给能力，充分发挥机关事务管理部门的主体责任，提高机关干部职工的获得感幸福感，构建一套现代机关事务治理下的新疆区直机关干部职工住房保障体系，恰在其时。
（二）研究意义。解决好新疆区直机关干部职工住房保障问题，不仅事关加强新疆政府自身建设，还直接关系到新疆干部队伍的建设和稳定，影响到新疆现代机关事务高质量发展事业。
从理论讲，对机关干部职工住房保障研究不多，因对象“特殊”，虽然问题突出，产生的影响也很客观，但缺乏系统的理论研究，将现代机关事务治理和机关干部住房保障结合起来研究的就更少，尤其是国内对这方面的研究还处于起步阶段。
从实践讲，现代机关事务治理视角下研究新疆区直机关干部职工住房保障是新疆关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重要举措，是全面贯彻落实以人民为中心的发展思想的具体体现，对做好全区住房保障工作起到一定示范作用，有利于有效提高新疆机关事务现代化治理能力，有利于公平分享经济社会发展成果，有利于推进国家治理能力和治理体系现代化进程。
二、新疆区直机关干部职工住房保障现状
据调研，区直机关干部职工家庭住房标准、居住面积，随职级和住房来源渠道而不同。住房质量高的家庭幸福指数明显高于购买力低的家庭。经调查了解，乌鲁木齐房价收入比为7.8，按照当前区直机关干部工资收入核算，80%的区直机关干部职工家庭购买商品房支出为干部职工家庭年收入的8倍以上。自治区本级近10年来一直未建设干部职工住房，受区本级房源不足等客观条件限制，区直机关干部职工住房保障方面普遍存在买不起、租不起、苦乐不均、职住不平衡等突出问题，整体呈现保障性住房供给不足、供不应求的状况。此外，据统计，区直机关每年新入职干部职工2500人左右，其中85%以上有住房需求，成为等待解决住房保障问题的主要对象。
（一）房改房和集资房在特定时期解决了部分干部职工住房困难。自治区房改房政策在2004年底结束，集资建房政策于2010年底停止，2005年至2010年期间部分具备条件的区直单位在自有土地上修建了一批集资房，部分没有土地或筹备工作不充分的区直单位未进行集资房建设。截至2010年，部分区直单位建设了集资房，仅占现有区直单位和干部职工的59.6%和24.8%。部分未享有房改房与集资房的干部职工和新入职或新调入的干部职工住房问题一直未得到解决。
（二）落实货币化住房补贴的条件还不成熟。由于新疆财政困难，至今未实行住房货币补贴，也未针对无房干部职工制定住房保障有关货币政策。
（三）周转住房集中管理与分散管理方式并存。一直以来，区直机关没有集中建设专门的干部职工周转住房，现有周转住房多为留存公有住房，由各单位分散管理，用作本系统单位周转住房或宿舍。历年来，因机构改革，自治区机关事务管理局共收回周转住房275套，进行集中统一调配；目前，仍有部分公有住房由区直机关单位分散管理。因房源不足等客观条件限制，导致区直机关周转住房短缺成为常态，无法为日益增多的来疆人才干部提供住房保障。
（四）多措并举做好区直机关干部职工住房保障工作。2021年，第三次中央新疆工作座谈会召开，党中央再次提出对新疆干部的关心关爱要求，经自治区人民政府批准成立了区直机关租赁住房保障领导小组，由自治区机关事务管理局牵头，立足现状、主动作为，摸清底数、盘活资源，想方设法解决干部职工住房困难。一是适时适当降低集中管理周转住房租金标准；二是按照“集中管理、逐步实行”的原则，分步将各部门分散管理的周转住房划转自治区机关事务管理局集中统一管理；三是用好公租房和经适房政策，拓宽保障渠道，尝试将家庭收入符合条件的区直机关无房干部职工纳入乌鲁木齐市公租房和经适房保障范围，一定程度上缓解了部分干部职工住房困难。
三、新疆区直机关干部职工住房保障存在问题分析
区直机关干部职工住房保障现状调研发现，区直机关干部职工对住房的必要需求日益增长，与住房保障供给不足的矛盾突出，这种矛盾的表现形式及产生因素十分复杂。
（一）住房保障政策缺乏延续性。集资建房政策停止后，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了建设部等单位《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》，明确调整新入职人员和无房老职工住房补贴标准。多数省（区、市）均比照中央和国家机关做法，研究制定了本地区干部职工住房保障有关政策。新疆由于财政困难，至今未建立住房货币补贴制度，也未出台针对无房干部职工住房保障的有关规定，住房保障政策没有延续性。
（二）财政资金支持力度有限。目前，新疆财政能够用于支持区直机关干部职工住房保障工作的资金比较有限，虽然在2019年、2020年、2021年分别投入资金用于周转住房的维修，但与改建、新建周转住房的需求差距较大；同时，受财力影响，基础规划工作也很薄弱，自治区没有规划用于开发干部职工住房的相应资金投入。
（三）现有住房保障资源不足。新疆机关事务管理局目前仅拥有集中管理的周转住房和其他区直机关单位分散管理周转住房大部分已作为干部职工周转住房或周转宿舍使用。每年新申请区直机关周转住房人数达到300人以上，供需缺口大。目前公租房面积控制在30-60平方米，面积过于狭小，新入职干部结婚、生子后无法保证正常有序的生活。
（四）干部职工住房保障方式缺乏创新。住房制度改革后，集资建房等政策相继停止，比较兄弟省区建设区域性干部职工住房、共有产权房、限价商品房等经验，新疆还没有探索建立起新的干部职工住房建设方式，造成了政策性住房的缺位。目前，区直机关干部职工只能通过租用市场住房或购买商品房解决住房问题。根据调查结果，4467名调查对象中2835人未购买过政策性住房（含房改房、集资房、经济适用房），2266人今后计划以购置形式解决住房问题，未来3年内购买住房意愿非常强烈和较强烈人群占比超过50%，住房幸福指数普遍偏低。
住房租赁市场方面，租金形成主要压力。目前，乌鲁木齐市一居室、二居室、三居室房屋租赁租金均价分别为1600元／月、2000元／月、2500元／月。38.99％的干部职工工资收入在3000-5000元。月租金占一般公职人员工资收入的比重达到50％以上。没房住、租不起、买不起、职住不平衡的现象普遍。
购买商品房方面，资金筹措难度大。以区直机关办公区较集中的天山区为例，新房均价达到11190元／平方米，若无房公职人员为满足基本生活需求购置一套80-90平方米的住房，至少需要90-100万元。如选择按揭方式，则首付30%（27-30万元），贷款利率4.65%，贷款30年，月供3249元，以当前一般干部职工的收入水平测算，至少需9年才能支付首付。
（五）现有管理人才和管理制度与保障需求不匹配。目前新疆还没有形成一套完整的区直机关干部职工住房保障制度，并缺乏与之相匹配的专业管理和服务人才队伍。比如：如何分配共有产权房的股权比例更合理？如何管理限价商品房开发和销售的环节？保障性租赁住房如何引入市场机制，并保障干部职工利益？这些亟须解决的制约区直机关干部职工住房保障工作问题，都需要专业的管理人才队伍破题。
四、新疆区直党政机关干部职工住房保障策略研究
在新的历史条件下，聚焦现代机关事务治理水平的全面提升，新疆机关事务管理部门积极发挥政府赋予的主体责任，协同相关委办厅局，专题开展调查研究，结合问题实际，提出了分层次分阶段应对策略。
（一）构建区直机关干部职工住房保障长效政策机制。针对干部职工不同阶段的住房需求提供与之相适应的保障形式，努力在临时租用、长期租用、产权住房等方面形成有效衔接，构建区直干部职工住房保障长效政策机制。
1.研究制定《区直机关干部职工共有产权住房管理暂行办法》。借鉴内地省区市成功经验，可优先使用存量建设用地，增加共有产权住房用地供应；由政府提供政策支持，实行政府与承购人按比例共有产权，并限定处置权利；遵循竞争、择优、公平的原则优选建设单位，并实行建设标准和工程质量承诺制；将共有产权住房纳入城镇保障性安居工程管理。
2.研究制定《区直机关干部职工保障住房与商品房协同发展的意见》。明确政府土地资源参股模式，以限价商品房的模式拓宽干部职工住房保障渠道；在集中新建的保障性住房小区中规划建设一定比例的普通商品房，配建商业服务设施，推进商品房建设与保障性住房建设协同发展。
3.研究制定《区直机关干部职工保障性租赁住房建设管理暂行办法》。在《自治区关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》基础上，细化完善管理制度，明确保障性租赁住房建设、运营和分配管理等相关事项。积极争取中央补助资金对符合条件的保障性租赁住房建设的支持，充分盘活利用区直机关现有存量用地、闲置用房，新建、改建区直机关保障性租赁住房。
4.修改完善《自治区本级党政机关周转住房管理办法》。明确将区直机关干部职工周转住房项目纳入驻地城市公共租赁住房建设项目管理，利用驻地公积金管理部门住房公积金增值收益，建设干部职工周转住房，减轻本级财政负担。
（二）探索政府投资撬动机制，建设干部职工住房。鉴于政府财力有限的实际情况，建议以建设共有产权房和限价商品房的形式将划拨土地显化为政府投资，通过干部职工提前认购的形式解决资金来源问题。
1.建设共有产权住房。将土地成本和市政配套等投入显化为政府投资，共有产权房的建设按个人与政府的出资比例，共同拥有房屋产权，帮助住房困难干部职工减少购房成本。土地来源通过申请首府所在地乌鲁木齐市划拨土地；资金来源由符合条件干部职工认购后分批缴纳方式筹集；建设主体主要采取选择有实力、信誉好、具有施工总承包资质或者房地产开发资质的自治区国有企业集中建设；住房产权参照国家机关事务管理局模式，购买住房的干部职工仅拥有住房的居住权和继承权，其余部分产权由政府或政府指定的专门机构持有，住房不得对外出售。
2.建设限价商品房。将降低土地成本和减免税费部分作为商品房开发限价条件，按照“以房价定地价”的思路，撬动市场主体开发建设限价商品房，利润控制在建设成本的6%或8%以内，让利给区直机关干部职工。经调查，2021年乌鲁木齐市商品住房空置率23.25%，为全国中等偏下水平，新建区直机关干部职工限价商品房不会对乌鲁木齐市房地产市场造成较大冲击。将建房用地指标纳入乌鲁木齐市保障性住房建设年度计划，由乌鲁木齐市政府确定建设项目，也可通过分散或配建的模式建设供应限价房。适当放宽房屋建筑面积，以90平方米以下为主，最大面积不超过120平方米，方便干部职工日常生活。
（三）多渠道建设和筹集周转住房，拓展房源补足缺口。解决区直机关干部职工住房问题，要从解决区直机关干部职工最现实、最直接、最迫切的需求出发，先行做好周转住房保障工作。
1.建设周转住房。建议参照江苏、福建、江西、湖北、四川和新疆生产建设兵团保障模式，集中建设干部职工周转住房。土地来源通过申请乌鲁木齐市划拨土地或利用党政机关现有闲置土地；资金来源由自治区财政拨付专项资金；为减轻财政压力，采取分年度建设的方式，每年建设100-200套，用10年时间或常态化建设的方式逐年小批量建设周转住房。
2.分批次购买部分商品房作为周转住房。为有效缩短周转住房建设周期，可考虑集中或分区域购买乌鲁木齐市现有商品住房作为周转房使用。既有利于降低购买价格、帮助乌鲁木齐市消化商品住房库存，又解决了建设周转住房的用地困难。
3.租赁部分商品住房补足周转住房缺口。按照“一人一策”“就近就便”“职住平衡”原则，由自治区机关事务管理局报请自治区政府同意后，统一租赁住房作为周转住房保障干部职工居住需求，租金由财政据实解决。
（四）研究打通公共保障住房渠道，拓宽保障方式。根据2021年7月2日国务院办公厅发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，正式推出“保障性租赁住房”，解决大城市新市民、青年人的住房困难问题。有效利用好乌鲁木齐市现有保障性住房的资源，优化保障条件、规范保障程序、扩大保障范围，让更多区直机关干部职工利用公共保障住房解决住房困难问题。
供给形式参考北京市保障性租赁住房，主要包括：集体土地租赁房、非居住建筑改建租赁房，以及利用新供应国有建设用地建设（商品房项目配建）保障性租赁住房3种类型。由自治区政府主导，充分挖掘区直机关事业单位依法取得使用权的土地、自有存量建设用地，或与拥有存量建设用地的单位合作建设保障性租赁住房；对区直机关闲置和低效利用的商业、仓储、办公（技术业务）用房等非居住存量房屋，改建为保障性租赁住房。因国家规定保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，住房面积受到限制的条件下，可以从户型设计、公共配套以及保租房的选址等方面入手，提升干部职工的居住体验。
保障性租赁住房租金标准按不高于乌鲁木齐市同地段、同品质市场租赁住房租金的85%评估确定。同时，充分发挥市场机制作用，重点培养能够接受较低利润的供给主体，如国企、民企、家庭、非营利组织等，鼓励他们竞争参与保障性租赁住房的提供，成为干部职工保租房的长期供给主体。
（五）着力打造专业管理队伍，提升统一规划集中管理水平。针对现有管理人才和制度与保障需求不匹配的情况，新疆机关事务管理局迅速推动组建“自治区直属单位行政事业性国有资产服务保障中心”，充实专业人才力量，确定住房保障管理职能，解决有人管、能管好的问题。积极高位推动，加强顶层设计，建立发改、财政、住建、自然资源、机关事务等多部门联动协调机制，打破政策制定、标准核定和制度执行的壁垒；由自治区政府统筹与驻地（首府所在地）政府构建合作机制，形成保障合力，在土地使用、项目开发、资源统筹、资格审查等环节达成共识，实现业务统办、项目共建、成果共享，快速推动区直机关干部职工住房保障工作真落地、见实效。
五、几点启示
从新疆区直机关干部职工住房保障研究来看，干部职工住房保障依靠市场机制和单一保障手段都难以有效解决，需要政府提供多元化的保障和支持。
启示一：适当的政府干预是必需的。政府干预可以通过投资和建设方式、建设主体、投资撬动等多元化方式呈现。有条件的地区，货币化手段保障机关干部职工住房成本更低，还具有应对变化和防范风险的灵活性。
启示二：要坚持新发展理念和系统思维。无论是拓展住房供应渠道，还是积极改善住房供应，制定措施不仅要考虑其是否适应当前的需要，还要坚持新发展理念，在政治、经济及社会条件发生变化时，保障措施需要足够全面灵活，避免造成自我束缚。
启示三：要分层次分阶段开展住房保障。要在市场化导向和保障基本需求相结合的前提下，因时因势分类逐步推行解决行政、事业单位职工住房保障问题。既要考虑机关干部职工的流动性，还要考虑政府主导的住房政策会一定程度影响到住房市场。
启示四：要提高法治化程度。多年来，国家机关干部住房保障政策法规少，立法层级不高，可操作性不强，机关事务行业需要在新时代依法治国的大好环境下，立足主体责任，超前谋划，在提高干部职工住房保障法治化程度方面积极做贡献。
启示五：要考虑干部职工住房政策的政治影响。从相关经验看，针对机关干部职工的保障待遇容易受到社会关注。应当从工作需要和社会发展程度入手，统筹考虑住房保障安排。
（文/新疆维吾尔自治区机关事务管理局、新疆机关事务研究中心 赵文明 胡迎花 李明飞 刘众 罗彬 贾娟娟 王燕辉）
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