内部审计与内部控制和事业单位高质量发展

随着经济社会发展和宏观微观环境变化，事业单位发展面临着越来越多的风险挑战。为了保障事业单位高质量发展，内部审计和内部控制作为一种有效的管理手段，具有重要作用和实践价值，备受关注和重视。

一、内部审计与内部控制的作用定位

——事业单位内部审计的作用定位。内部审计是审计监督体系的重要组成部分。国家审计、内部审计和社会审计共同构成国家审计监督体系，三者职责目标、功能作用各有侧重，都不可或缺。内部审计是审计监督体系中的重要组成部分，工作越有效，其所在单位出现违法违规和绩效低下问题的可能性就越小。作为独立、客观的确认和咨询活动，内部审计通过对事业单位各项资金和资产、收支及其收支结果进行审计和监督，确认预算资金的集中分配使用是否合理，各项收支是否真实可靠，促使各部门制定符合实际的制度规范、事业目标及发展战略，保障事业单位及其内部各部门健康运行，更好实现价值最大化。内部审计实现事业单位价值最大化不同于企业资本增值，并不一定是经济利益最大化，也可能是提升机构的执行力、公信力。

有利于提升组织科学决策和风险预警水平。部分事业单位需要自行创收，容易受到外界市场环境的影响，运营决策的科学性和风险性都需考量。内部审计机构和人员通过测试事业单位内部控制制度，及时发现在经营活动中存在的经营风险和财务风险，经营管理者能够及时采取措施规避各种风险，增强风险防控能力。

有利于提升组织治理能力。首先，内部审计机构和人员对单位组织管理、经营历史和现状的了解更为全面，能够更加深入便捷地了解和掌握单位的整体状况，提升开展审计工作必需的信息对称性，为提升治理能力提供基础保障。其次，内部审计在提高和保障自身工作可靠性的前提下，通过对组织内部控制、风险管理、治理程序进行评估和确认，为外部审计提供所需要的相关工作成果，降低审计成本。再次，内部审计从内部控制与风险评价入手发挥在审计监督体系中的作用，可以缓解行政执行中存在的“最后一公里”等问题，提高执行力和公信力。

有助于提升组织治理效能。事业单位内部审计在党组织或者主要负责人的直接领导下，在检查和评价单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理时，更易发现风险源，直达决策中枢，提升治理效能；履行内部控制、风险管理的监督、评价和建议职责，通过开展单位战略、规划、重大举措实施情况审计监督，实现内部审计职责转型，从事后审计转型到事中审计和事后审计相结合，将审计范围从内部控制的健全性和有效性，拓展到国家重大政策部署的贯彻落实，延伸到本单位战略规划及重大决策执行，优化治理效能；内部审计不仅“查病”，还要“治已病、防未病”，将发现问题、揭示问题与督促整改结合起来。

——事业单位内部控制的作用定位。《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》指出，“内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制”。内部控制通过单位内部建立的一系列控制措施，确保组织活动符合法律法规和内部规定，帮助事业单位防范和减少风险，提高管理水平、整体效益和稳定性。

促进廉洁高效服务型组织建设。从风险管理和内部监督的作用机理看，内部控制可以一定程度上把权力关进制度的“笼子”，形成不敢腐、不能腐的保障机制。

促进科学决策，提高财政资金使用效益。通过完善内部控制体系建设，提高单位内部管理和科学决策水平，增强财政项目立项的可行性、预算编制的科学性、支出管理的合规性。

堵塞漏洞防范化解风险。随着经济社会的不断发展，事业单位面临来自内外部的财务风险、市场风险等，完善的内控制度有利于消除隐患、防范风险。

保证财务相关信息质量。事业单位通过建立和实施单位内部控制规范体系，可以规范会计信息的采集、归类、记录、核算和报告过程，真实反映单位运营状况，现金流量及资产、负债、所有者权益的实际状况，及时发现和纠正各种错弊，维护公信力。

助推高效规范运营，提升盈利能力。建立和实施内部控制规范体系，可以科学理顺人财物各个方面、产供销各个环节，充分发挥整体效能，增收节支、提质增效，提高经营管理水平。

夯实审计基础，规避审计风险。内嵌内部控制于各项经济活动中，防范程序性风险，保证事业单位财务报告及相关信息的准确性、完整性，为社会审计和国家审计打下良好的工作基础。

二、存在的问题

内部审计和内部控制的协同作用可以帮助事业单位发现并纠正潜在问题，提高组织的管理水平和效率，从而实现组织的高质量发展。事业单位应促成内部控制与内部审计两者间的良性循环，相互影响、相互制约，不断促进对方的完善与发展，充分发挥协同效应。然而，目前事业单位内部审计和内部控制存在着一些问题，制约其管理运营和高质量发展。

——内部审计方面，主要存在6个方面的问题：

内部审计理念认识模糊不清。有的单位对内部审计工作不理解、不重视，对其性质、作用与职能认识不足，要求内部审计承担部分管理职能，影响内部审计开展工作的独立性和权威性；有的仅关注内部审计的监督职能，忽略了其在组织目标实现过程中提供战略支持的咨询职能；有的片面认为内部审计就是检查内部经济问题，领导班子对内部审计未形成统一认识，审计监督与被监督的矛盾客观存在。

内部审计的体制机制保障和创新优化不足。不同事业单位在内部审计机构设置、领导体制等方面存在明显差异。在职人员多、支出规模大的事业单位，往往单独设置内部审计机构或指定内部审计人员，由单位主要领导直接分管。人员少、支出规模小的事业单位，内审工作由财务、党办、办公室人员兼职，审计缺乏独立性。内部审计与外部审计、外部监督审计尚未形成较好的联动机制，未有效利用外部审计和巡视监察等外部监督的方法和结果，内部监察、国家审计和中介机构审计未形成有效链接。

人才队伍建设不能充分适应发展需要。随着内部审计工作职责不断深化，专业化、复杂化、精准化要求不断提高，对内部审计人员政治素质、业务能力、专业精神等要求也越来越高，需要懂财务、审计、经济、管理和信息技术的复合型人才。但目前内部审计人员的整体能力素质还不能适应新的需要，存在专业单一、知识结构和经验老化、运用现代化手段能力不足等问题，无法满足现代风险导向内审的要求。

审计方法跟不上高质量发展要求。内部审计模式多数仍停留在以纠错防弊为目标的初级阶段，没有跟上以风险为导向切入单位治理的要求；事后审计方式为主导，滞后于单位各项业务，容易陷入头痛医头、脚痛医脚的局面。

信息化建设滞后。不少单位信息化建设较为缓慢，尤其是规模小、财政补助少的单位，多数使用原始的档案资料搜集整理和查阅分析，费时费力。

事业单位内部审计独立性不够、权威性不足。有些单位没有独立的内部审计部门，有些把审计部门跟财务等业务部门合并设置，个别单位将审计部门的职能定位为财务部门职能的一部分，内部经济监督和风险防范功能无法正常发挥。

——内部控制方面，主要存在5个方面的问题：

理念认知上，部分事业单位对内部控制工作的重要性和全面性认识不到位。一是存在重发展轻控制、重业务轻管理的现象，业务部门自身内控意识淡薄、内控责任缺失；二是用制度解决问题的意识不强，习惯于按既有惯例或者行政手段解决发展问题，内部控制制度执行受人为因素影响，缺乏权威性和自觉性，导致流于形式；三是把内部控制理解为财务控制或者审计控制，理所当然认为是财务或者内部审计部门的事，导致工作开展不顺畅。

制度建设上，部分事业单位在制定内部控制制度时，未能立足自身业务特点和实际情况，内部控制制度的全面性、科学性、可操作性不强。一是内部控制制度不全面，部分事业单位内部控制规程未覆盖单位经济和业务活动的全范围，没有贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程；二是内部控制制度不科学，部分事业单位未结合主责主业、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和单位权力运行机制，依托制度规范和信息系统，将内部权力制衡嵌入内部控制的单位各层级、各流程；三是部分事业单位未根据发展变化及法规制度变动及时修订调整内部控制制度。

体系建设上，部分事业单位内部控制工作仅停留在文件和制度层面，未形成切实可行的内部控制体系。一是内部控制建设基础不扎实，未对单位组织架构、部门职能、岗位职责、业务流程、制度体系和战略规划等进行充分梳理和研究，导致内部控制体系的针对性和有效性不足；二是风险评估机制不完善，尚未真正建立风险定期评估机制。在内外环境和单位管理要求等条件发生变化时，未能及时重新评估风险、更新风险台账，无法及时完善和优化内部控制体系；三是内部控制建设自我评价不完善。大多数单位没有建立完善的内部控制自我评价体系，缺乏有效的自我评价方法和流程，无法及时发现单位内部控制体系设计和执行中的问题。

监督机制上，多数事业单位内部监督由承担单位内部控制体系建设和实施的财务部门或者内部审计部门负责，内部控制监督缺乏权威性和独立性，无法提出公正客观的评价和意见。

信息化建设上，有些单位对内部控制系统建设不够重视，系统建设和运用缺乏积极性。有的以单位OA系统替代内部控制系统，造成业务流程风险点受人为因素影响，内部控制规程无法落地，科学性、及时性和有效性受限。有的单位内部控制系统内容不全面，没有覆盖单位及业务层面全部风险控制点，存在信息化风险管控盲区，降低了内部控制的有效性。

三、以“六个坚持”为指引，加强内部审计完善内部控制

事业单位应加强对内部审计和内部控制的重视，提高内部审计和内部控制的质量和水平，实现高质量发展。不同领域、不同规模、不同性质、不同区域的事业单位，主责主业千差万别，内部审计和内部控制建设方面出现的问题、面临的困境却大同小异。加强内部审计，完善内部控制，实现事业单位高质量发展，必须从根本上找原因、找方法，从世界观和方法论源头上找准方向、站稳位置。

坚持人民至上、坚持自信自立、坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念、坚持胸怀天下，是有机统一的系统整体，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论理论体系。“六个坚持”为新时代事业单位加强内部审计、完善内部控制，实现高质量发展，提供了根本的方法论指引。

坚持人民至上。将坚持人民至上落实为内部审计和内部控制工作的价值导向，方能彻底解决认识不清、思想不重视、工作懈怠这些问题。对于事业单位来说，脱胎于委托代理理论的内部审计和内部控制，可以说最终的委托人是人民群众，要谨记内部审计和内部控制是代表人民大众进行经济监督和风险管控。内部审计工作要紧紧抓住涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，紧盯基层和群众反映强烈的问题。内部控制的设计和施行要将人民群众关心关注的公共服务嵌入框架体系，维护好公平享受公共服务的机会。

坚持自信自立。加强队伍建设，通过培训、自学和以审代训等方式提升本领能力。加强纪律建设，内部审计和内部控制从业人员要带头遵守党纪国法，才能在实际工作中立得住、站得稳。秉持独立客观的审计精神，尽量减少内部审计和内部控制工作之外的人为因素干扰，作出客观独立的职业判断。坚持自信自立，不迷信任何教条和既有经验，结合单位实际发展需要，分析内部审计和内部控制的经验和做法。

坚持守正创新。守正方能做到以审计精神立身，聚焦财政财务收支真实合法效益，严格依法审计，发挥专业优势，客观评价内部控制，确保反映的问题有数据支撑，得出的结论靠事实说话。创新方能更好规范立业，内部审计和内部控制工作要紧跟时代步伐、顺应实践发展，根据新的实践活学活用，在创新求效上持续发力，及时研究和正确看待经济社会发展中出现的新情况新趋势，与时俱进更新理念、优化思路、丰富内容，引入新技术、创新方式方法，为维护单位持续健康发展保驾护航。

坚持问题导向。更好发扬斗争精神，敢于揭示问题，牢固树立“有问题没发现是失职、发现问题不报告是渎职”，不回避不退让，真正全方位去查病、治病、防病，发挥最直接的经济体检和风险检查的作用，查准“是什么”。要善于分析事业单位内部审计发现的问题和内部控制的漏洞、短板，追根溯源直达问题本质和成因，问透“为什么”。要深入研究解决问题，站在单位领导的视角和业务部门伙伴的角度出发，彻底整改发现的问题，堵塞内控漏洞，做深“怎么办”。

坚持系统观念。内部审计和内部控制涉及事业单位全局工作，要系统分析内在机理，运用系统方法处理内部审计问题，加强内部控制体系的顶层设计，发挥系统作为整体的功能优势。加强内部审计的系统化思维，要从事业单位整体发展角度看问题，避免头痛医头、脚痛医脚。加强内部控制体系的顶层设计，让原则、要素、目标和层次围绕风险管理和内部监督，整合为一个完整的控制系统。要把内部审计和内部控制整合协同看作一个更大范围、更多维度的大风险管理防控系统，考虑内部审计工作时不能撇开内部控制，反之亦然，形成内部经济监督和权力制衡的机制合力。

坚持胸怀天下。要拓展世界眼光，深刻洞察国际内部审计和内部控制发展趋势，学习借鉴新理念、新方法、新技术，关注COSO和国际内部审计师协会的研究动向和理论成果。要深刻领会“国之大者”的深刻内涵，依法依规忠诚履行好审计职责，尤其是做好国家重大政策落实和跟踪审计，防范单位系统性风险。要向外看，以合作共赢、兼容并蓄的心态，多跟业务部门、指导部门交流，不断提升内部审计和内部控制水平。

（文/文化和旅游部机关服务中心 何文淇 王大千）