《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》强调，要主动顺应经济社会数字化转型趋势，全面开创数字政府建设新局面。近年来，各地开展的以数字技术驱动机关事务的探索实践颇有成效，业务流程优化再造、部门间信息孤岛打破、云平台加快建设。但数字技术与机关事务融合过程中不乏数字短视化、技术赋能不足等问题。公共价值理论强调价值共创，重视技术发展的深层逻辑。基于公共价值理论，识别机关事务数字化的价值需求、分析其现实困境，并提出新时代机关事务数字化公共价值共创的实践路径，有利于助推机关事务数字化韧性发展。
一、机关事务数字化建设的价值需求
以数字化技术驱动服务方式和治理手段的变革，让“互联网+机关事务”在机关有序运转中发挥保障作用，其价值需求也愈发凸显。基于机关事务工作的政治性、保障性、经济性、内部性等特征，将机关事务数字化建设中的价值需求总结为政治价值、行政价值、经济价值、服务价值。
（一）政治价值：保障党政机关稳定运行。政治价值指机关事务部门为党政机关稳定运行所提供的精细化统筹与一体化调配功能。借助追踪技术对公务人员、公共财政、公用物资等动态监督，并做出精准“数字画像”，从而根据需求反馈对单位内外各要素作出精细化统筹。此外，以一体化平台实现公共部门跨区域、跨层级、跨部门的互联互通，各地搭建的“机关事务网上办事中心”“机关事务云平台”、按板块划分的“公务用车监督平台”“办公用房管理平台”等，推动机关事务工作朝着“一平台、一张网、一个库”的发展目标迈进。
（二）行政价值：提高党政机关办公效率。行政价值指公共部门各层级、部门在一体平台中遵循统一标准、数据共享与协作以提高办公效率、推动科学决策。首先，集中管理与信息共享驱动治理主体与治理资源深度融合，减少了繁琐的手动操作和纸质文件的使用，还推动公共部门的组织结构趋向扁平化、业务流程精简优化，也提高了流程审批、通知上行下达、文档编辑等日常办公效率。其次，大数据分析能够增强公共部门捕捉问题的灵敏度与回应力，使得法规政策制定的同时兼顾规范性与灵活性，为破解难题、科学构想工作路线提供有效支持。
（三）经济价值：勤俭办一切事业。经济价值是指借助“数据+计算”技术，探索控制运行成本以推进党政机关节约集约使用能源和资产。首先，智能楼宇实现各种办公设备互联互通，将能源消耗、碳排放指标转换为数据库，结合云计算、云存储等，根据能源的不同用途和用能区域分时段和分类别计量，并对未来能耗进行动态预测，实现能源高效管理。其次，将办公用房、公务用车、办公家具等各类资产纳入全生命周期管理，借助云平台搭建公物仓，使用“线上+线下”调剂方法盘活闲置资产，进而使机关事务管理从碎片式、经验式、粗放式向集约化、科学化、精细化转变。
（四）服务价值：深化以人为本的价值理念。服务价值则指随着机关事务逐渐从后勤保障的提供方转变为公共利益的回应方，从而间接地向公众提供回应式与一站式服务。公众通过政府网站、客户端等参与机关事务管理工作，在决策中听取公众意见、在过程中接受公众监督。同时，数据链将各个部门有机地链接起来，公众可以通过政务综合平台实现查询政策法规、办理证照申请、提出建议等一站式服务。
二、机关事务数字化公共价值共创三角模型的构建
数字技术不断嵌入机关事务建设当中，但以解决现实问题为中心的纯粹技术理性必然滞后于时代发展，这就需要超越效率至上理念，在把握机关事务公共价值这一核心中推进机关事务数字化建设。马克·穆尔提出的公共价值三角模型为机关事务数字化提供了新的思路，该模型由“公共价值—合法性支持—运作能力”构成。结合我国机关事务数字化的目标和任务，细化公共价值创造的3个维度，调适性地构建出“机关事务数字化公共价值共创三角模型”，如图所示。
机关事务数字化公共价值共创三角模型
（一）价值维度：数字化愿景的塑造。在机关事务数字化建设中，首先要求塑造机关事务数字化的共同愿景。第一，凝聚共识。只有理清数字化建设的最终目标，方可充分统筹调配资源，实现最佳运行效果。第二，理清诉求。在弄清机关事务数字化的作用对象的基础上，梳理作用对象的诉求。在此维度中机关事务主体应关切多方数字化诉求，识别数字化建设的共同目标，凝聚内生动力。
（二）政治维度：技术创新的授权环境。在政治维度中要求机关事务主体对外部环境进行扫描：一是明确政治合法性支持。在机关事务数字化场域中，其政治合法性支持主要来源于政治权威、法律法规等。二是明确社会力量等多元主体支持。即充分考虑外部可能影响机关事务数字化建设的因素，建立起为完成目标任务保驾护航的多元参与。总而言之，机关事务数字化建设的科学规划与整体方案获得合法性地位后，还需相关社会力量的支持，才能在推行的过程中减小阻力。
（三）运行维度：数字化运作能力培养。运行维度主要是指机关事务组织内部影响数字化运作的因素。首先，技术持续赋能是机关事务数字化的核心所在，要确保数据深度共享、一体化平台加快拓展。其次，完善的组织架构要求机关事务部门既要不断提升机关事务工作人员的数字素养，培养数字人才队伍，又要优化配套运行的体制机制，组织配备的完善度直接影响着机关事务数字化运行的效果。
三、公共价值视角下机关事务数字化建设的现实困境
数字技术的创新突破推动硬件设施和软件系统的不断发展，带动机关事务管理的转型升级，但由于机关事务的数字探索起步相对较晚，各地区、各领域的数字化建设处于过渡阶段，现实中中面临着价值理念离散、环境支持不足、运作能力薄弱等困境。
（一）价值理念离散：技术主义认知偏误与数字诉求碎片化。尽管当前机关事务管理的各大模块，如办公用房、公务用车、公共机构能耗等已接入数字化平台，但长期以来机关事务部门仍存在技术主义的认知偏误与数字需求碎片。首先，相较于投入和回报周期较长的运行目标，部分地区更倾向于以“技术数量竞赛”为短期目标，这种为追求包装效果的机械做法，使得引进的数字项目与实际的工作内容、流程相脱节，展示性大于实操性，造成国家财政的浪费。其次，机关事务内不同层级、不同部门的工作人员对机关事务数字化的具体诉求不同，只有直接操作、使用数字化技术的工作人员才能真实地感知到数字化建设过程中存在的问题，形成自身数字化诉求。由于缺乏自下而上的反馈渠道，加之多元主体的价值目标和价值标准存在隐匿性，导致各主体的数字诉求不一，真实诉求被忽略。
（二）环境支持不足：数字化立法针对性不强与社会力量缺位。当机关事务相关主体凝聚价值共识、确立共同目标后，还需良好的授权环境与社会力量支持。但就当前实践而言，机关事务数字化的立法针对性不强、社会力量缺位。尽管现有的机关事务相关法规涉及到“提升信息化水平”“推动数字转型”等,但仍偏重于纲领性与原则性，尚未出台与《机关事务管理条例》衔接嵌套、对机关事务数字化进行革新和细化的专门性法规，使得机关事务工作人员的数字化操作的边界模糊不清。此外，政府从企业引入数字技术之后，设备维护、系统升级经常因缺乏社会力量支撑而停滞不前。
（三）运作能力薄弱：技术支撑不足与配套体制机制欠缺。机关事务数字化不仅要求工作人员具备数字素养以运用数字技术，还要有稳定的组织结构和配套机制。但当前机关事务数字化建设中的技术赋能还需持续发力，数字化要求的人员配备、机构设置与运作机制也亟待健全。首先，数字技术在机关运行中的适应性改造升级不足，一方面是数字底座标准和接口不统一，数据整合以点为主，缺少线的连接与面的铺开，局内数据资源部门化、部门数据资源利益化，导致数据信息共享共用极为有限。另一方面是平台集成化有待加强，平台化治理模式能够促使机关事务业务架构由分散走向统一，但从全国来看，各地方建成的平台尚未统一接入全国平台。其次，机关事务数字化建设中体制机制的合理建构与灵活调整有待完善，一是当前各单位机关事务数字化工作分散，技术人员多为兼任，现有的人才队伍知识结构与专业技术机构不均衡。二是各行政事业单位的机关事务数字化工作主要由上级部门监督，政府官网对机关事务数字化建设公示内容的真实性和科学性有待验证。三是尚未形成一套科学合理、行之有效的考评机制，评估指标形式化，缺乏数字价值理念的评价指标，数字化工作的实际质量和水平得不到体现。
四、机关事务数字化公共价值共创的实践路径
“十四五”时期，机关事务工作面临新的发展机遇和挑战。机关事务数字化是一个长期且动态调整的过程。基于公共价值共创的视角，本文从3个方面重新思考新时代机关事务数字化的实践路径。
（一）整合多元主体偏好，塑造机关事务数字化的共同愿景。多元主体能够达成价值共识、凝聚共同愿景是机关事务数字化公共价值创造的前提。这就要求整合机关事务数字化主体的多元诉求以凝聚共识，并遵循供需适配的逻辑提供数字服务。首先，在机关事务数字化中，各方主体都存在多样化的数字诉求，这就要求摒弃长官意志，通过“互联网+机关事务”，整合各利益诉求的差异，畅通上下贯通、左右联动的诉求表达渠道，将有利于机关事务数字化建设工作集思广益。其次，数字技术在应用中产生的失信、失范与失序问题导致技术与需求脱节，反过来会侵蚀公共价值，这就需要设计贴合机关事务工作实际需求的智慧应用场景，打造切实可行的数字产品与服务平台，围绕财务、资产、公务用车、办公用房、公共机构节能、后勤服务等不同场景加以建构，实现供需精准匹配，让数字技术既有速度也有温度。
（二）优化数字化协同框架，打造机关事务数字化的合法性与支持环境。合法性与支持是机关事务数字化建设顺畅推进以创造公共价值的基础。首先，机关事务数字化需要配套法律体系以保障数字化系统构建和技术应用。中央层面应加强顶层设计，根据各领域的立法情况，分级分类制修订建议，提升法律法规的可操作性和适用性，为各省机关事务部门构建“全省一张网”提供法律支撑。地方层面应根据实际情况制定与中央层面法律法规嵌套的规章制度，如技术系统、业务应用和管理流程等操作标准。其次，机关事务数字化建设绝非政府的“独角戏”，而是多元主体的“多重奏”，在发挥政府引领作用的前提下，引导企业、社会组织参与机关事务数字化平台开发和运行，探索“政府主导＋市场化运作＋社会参与”共建的模式，通过购买服务、合同外包、公私合作等方式，吸纳企业、社会组织参与到机关事务数字化建设中来。
（三）强化技术和组织双重赋能，提升机关事务部门的数字化运作能力。提升运作能力是机关事务数字化公共价值共创的关键环节。首先，机关事务数字化运行必然以数据共享与一体化平台作为支撑：一方面，通过数据监控、梳理、归集、共享，打造机关事务数据信息“数据池”，对数据库资源进行深度挖掘、增值利用。另一方面，国管局主导建设并推广全国机关事务云平台，鼓励各省市机关事务办公平台逐步接入，并根据自身情况因地制宜增加特色功能，使“一网统管”赋能机关事务管理。其次，培养一批精通数字技术的机关事务复合型人才，通过与计算机相关专业的高校、研究院合作，聘请专家、先进示范单位开展培训和讲座，向在岗管理人员传递最新的理论动向与数字管理经验。最后，借助规范化和专业化的机构设置和制度措施高位推动：建立机关事务部门数字化建设的权责清单，明确职能分工，遵循权责一致的原则，工作人员各司其职、在各自的权责范围内行使职权。利用大数据、人工智能等建立信息监管平台，加强对政府的监督和制约，及时匡正治理过程中的偏误。将定性评价与定量评价相结合，构建数字化建设过程与结果相结合的绩效评价体系，为治理方案的推陈出新提供依据，以强化激励和问责。
（文/南昌大学机关事务管理研究中心 文卫勇 孙钦泽）
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