一、政府效能提升下机关事务管理的面向与要求
党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会提出，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。机关事务工作肩负保障、服务、管理等多重职责，承担政府对自身的管理和服务，决定了政府运行资源消耗的高低，对提升政府效能具有基础性作用。
在系统性提升政府效能的要求下，完善和强化机关事务职能建设，推动机关事务行业实现质量变革、动力变革、效率变革，既是契合推动机关事务高质量发展的时代所需，也是切实推进国家治理能力现代化的坚实力量。具体而言，效能提升下的机关事务职能和行业建设的要求重点表现为职能优化、效率提升和价值追求3个方面。
图1 效能提升下的机关事务职能和行业建设的要求
一是职能优化。机关事务工作面向政府内部供给公共服务，相关职能是否能够按需履行，相关保障是否高效且满足需要，关系到政府职能是否能够高效发挥。只有明确独立、统一且职能完善的机关事务管理主体，确保其发挥横向保障、上下衔接的功能，才能为本级政府提供好服务和保障。
二是效率提升。机关事务的效率追求在于以最小的投入和成本提供政府运行保障，即对政府运行投入和成本的管理。一方面，需要制定统一的实物定额和服务标准，发挥资源购置和生产的规模效益；另一方面，对于资源的内部配置，根据使用频率和通用程度，统筹调剂使用，避免重复配置和闲置浪费。
三是价值追求。公众对政府的期望和要求决定着政府管理与服务的价值取向，进一步影响着机关事务工作的价值追求。在效能提升的要求之下，机关事务工作既要以从事政府管理活动的公职人员的需求出发，满足其基本的办公诉求；又要在整个运行保障活动中嵌入让人民群众满意的基本理念，自觉维护政府形象。
二、机关事务职能与行业建设的研究现状
（一）从降低行政成本到提升政府效能。怀特指出，行政学研究的重点之一在于如何通过有效配置各种资源、减少资源浪费以降低行政成本，最终使民众对此过程感到满意并表示支持。之后，新公共管理运动将市场竞争机制引入政府管理中，开始建立科学合理的政府绩效评估指标体系与评估机制，旨在提升政府行政效率。当前，政府治理的目标被赋予更多的内涵和外延，不仅关注外部政务的政策绩效，还涉及政府组织在内部事务方面的运行情况，不单单在于降低行政成本、提升行政效率，还体现在追求效能的提高。而效能不仅体现在对量和速的追求，还着重在于政府活动的质，关注行政机关和人员在行政管理活动中发挥功能、达成目标的程度。
（二）关于机关事务职能配置与优化的研究论述。作为政府内部管理的重要组成部分，机关事务工作是政府治理中实施的一种特殊机制和工作安排。《机关事务管理条例》公布后，机关事务系统开始推进集中统一管理改革，管理体制从分散走向集中，这意味着职能对象的增加、职能范围的扩大和针对具体管理事项、管理权限的加强。集中统一管理侧重于将分散的管理权限集中，由一个部门统筹负责，是机关事务部门机构职能制度化的过程。
总体来看，关于机关事务职能的研究分为3个层次：微观层面，关注在办公用房、公务用车等具体方面的职能建设；中观层面，讨论机关事务职能化，界定机关事务职能机构化的内涵、建设原则和重点回应的问题等；宏观层面，论证机关事务系统的职能配置问题，涉及与国有资产管理部门、财政部门的权责关系。
（三）关于机关事务行业建设的研究与论述。行业是从事相同性质的生产或服务活动的所有单位的集合，机关事务行业就是从事党政机关经费、资产、服务、节能等领域的管理、保障、服务工作的所有个体和组织。加快建设同国家治理现代化相适应的机关事务治理体系，迫切需要构建系统型、多层次的行业建设体系。现有关于机关事务行业建设的专门研究相对较少，主要是梳理机关事务行业建设功能定位的思想脉络；也有基于数字化和协同治理的视角，从需求端和供给端讨论新时代机关事务行业建设的着力点；还有的研究从文化视角切入，阐述机关事务行业的文化基因。
三、行稳致远：职能与行业建设的实践探索
党的十八大以来，山东省机关事务管理局以国家层面制定出台的一系列规章制度为依据，依法规范机构设置，相关职能配置和机关事务行业建设取得了明显成效。
（一）山东省机关事务系统的机构编制与职能配置。
在机构设置上，山东省机关事务管理局内设处室12个，下属事业单位4家。16个地市中，济南、青岛2个副省级城市称服务中心，为参公管理事业单位。另外14个地级市中，淄博、东营、烟台、聊城称管理局，为行政单位；临沂称市委机关事务管理办公室，为行政单位；其他9市称服务中心或保障中心，为事业单位。136个县级行政区全部设立机关事务管理部门，其中东营市东营区的为行政单位，其他均为事业单位。
在职能配置上，山东省机关事务管理局根据相关条例和管理办法的要求，依法强化和增加相关职能，逐渐扩大职能范围、明晰职能边界。具体包括增加“指导、协调、监督全省公共机构节能工作”的职责，明确指导全省各级机关事务部门工作的职能，落实全省党政机关国内公务接待主管部门的职责，强化办公用房、机关用地等职责。此外，结合省局承担的清理整顿和改革任务，又增加了负责全省机关后勤体制改革、周转房管理、驻省会城市办事机构管理等职责。
在市县层面，基本实现机关事务工作的归口管理，办公用房、公务用车、公共机构节能、后勤服务保障等实现集中统一管理。济宁市在事业单位改革中，明确市机关事务中心的集中统一管理职责和对下级业务的指导职能，恢复参公管理。临沂市利用机构改革契机，增加市级重要会议、活动、接待的总务保障职能，服务保障扩大到整个市级机关。潍坊市奎文区以国库集中收付改革为契机，将区直36个单位的财务管理职能收归机关事务服务中心。
在外部职能联系上，机关事务部门逐渐与财政、发展改革、大数据等相关部门建立起协作机制。在国有资产管理方面，形成由机关事务管理部门会同有关部门制定具体制度和办法并组织实施，接受财政部门指导和监督检查的工作格局。在标准化建设方面，积极协调省市场监督管理局，会同山东省标准化研究院，制定各项业务领域的地方标准。在信息化建设方面，山东省机关事务管理局及时对接财政、发展改革、大数据等部门，争取财政专项资金保障和专业技术指导，高效推进智慧机关事务平台建设。
图2 山东省及16个地市机关事务管理部门职能范围情况
（二）实践样态：山东省机关事务行业建设的探索与创新。
近年来，山东省机关事务管理局以保障机关高效运转为核心，将从事服务、管理和保障等事务性工作、活动相关的单位和个人集合起来，在行业规范、行业标准、行业技术和行业人才等方面不断探索和创新，积累了丰富的实践经验。
一是强化行业规范，推进机关事务规范化建设。山东省机关事务管理局以国家层面相关立法为基础，结合自身重点职能和核心业务，加快推进重点领域的立法工作。现已出台3部综合性法规规章、4部重点业务领域法规规章。同时，坚持机关事务工作层级联动，在全省范围内全面建立行业指导关系，保证统一的机关事务管理标准和制度规范，实现机关事务工作层级联动机制。
二是统一行业标准，推进机关事务标准化建设。山东省机关事务管理局认真梳理全局业务事项，形成了业务工作线上线下流程清单，理清了98项机关事务标准制定、修订项目清单，编制了《山东省机关事务标准化工作指南》。在市县层面，济宁市围绕办公用房、公物仓等，发布10项市级地方标准；东营市编制配套规章制度25项、操作标准53项、岗位标准34项、操作手册14个。
三是提升行业技术，推进机关事务智慧化建设。以信息化技术标准指导行业平台开发建设，将业务标准嵌入应用模块规划设计，聚力打造“山东智慧机关事务平台”，涵盖主干业务、公共服务、智能办公、大数据应用“四大板块”和统一集成门户。同时，为防止重复建设和避免“数据烟囱”问题，积极推进省、市、县三级互联共享，着力实现行业主干业务“一张网”管理。
四是培养行业人才，加强机关事务队伍建设。重点从引进和培养两个方面下功夫：在引进方面，争取组织人事部门支持，坚持按需引进人才，合理设定岗位专业要求，提高青年干部、高学历干部、专业型干部比例；在培养方面，注重比学赶帮，坚持按需培训，积极创造条件，实行对标学习，每名年轻技术人员以对标人的能力和素养作为追赶方向，主动请教学习，实现自身能力升级。
四、问题表征：职能与行业建设的困难
山东省近年来的改革成效值得肯定，但也存在管理体制、职能权责、制度体系、管理手段等方面的问题。
（一）体制不畅：机构设置和职能配置尚不统一。
从横向看，同一层级机关事务部门的机构和职能设置尚未统一，不利于整体的职能建设和行业发展。单位性质方面，既有行政单位也有事业单位，还有参公管理单位。机构名称方面，有的称管理局，有的称管理办公室，还有服务中心等。隶属关系方面，有的隶属党委、政府双管，有的隶属党委管理，还有的隶属政府管理。职能方面，市际、县际的机关运行经费、国有资产等职能差异较大。同一层级之间机构性质、隶属关系、职能的不统一导致执行政策标准、制度办法等的力度和成效差异大。
从纵向看，各级机关事务部门在管理和服务两大职能方面的配置不平衡，从省、市到县呈倒三角形递减。省、市、县三级的公务用车、办公用房、公共机构节能等核心职能基本统一。但机关运行经费、国有资产、职工住房保障等职能并不统一，导致在推进工作时难以实现上级对下级的有效指导和监督。例如，在节能方面，省级部门明确承担“对公共机构节能的行政检查”执法事项，但大部分县级机关事务部门并不具有行政执法主体资格，难以落实工作部署安排。
（二）职能模糊：职能权责不清、难以落实。
从职能广度上看，经费管理、公务接待管理、职工住房管理、工程建设管理、政府采购、公积金、幼教管理等相关职责分散于其他相关部门，统管事项不够系统全面。即使一些原本明确赋予机关事务部门的管理职能，也因职能职责不清、协调难度大，不断被弱化。从职能深度上看，法定职能的落实不平衡、不充分，一些市县的机关事务管理部门“三定”规定中没有部分管理职能，但实际工作中需要落实，出现事权、财权、责权与管理权的不统一。
（三）制度短板：综合和专项业务领域体系不完善。
一是国家层面的《机关事务管理条例》为行政法规，存在局限性，其赋予机关事务部门有关经费、资产等管理职能，与其他单位的法规规章存在冲突。二是省级层面的专项业务法规体系不够全面，有关资产配置、实物定额和经费预算的标准、机制不完善，市县层面倾向于机械的制度复制而非创新性制定政策规定。三是执行情况方面，缺乏有力的手段，变通性、象征性执行等现象仍有出现。
（四）工具乏力：标准化、信息化与社会化水平有限。
在标准化方面，机关事务标准的统一性落后于改革要求和发展需求：标准化工作起步较晚、基础薄弱，地方标准和分项标准还没有达到标准明确、层级分明、类别清晰、内容全面的程度；地方标准各自为政，在标准体系、实施监督评估和运行体系之间，缺乏有机联系和支撑。
在信息化方面，平台功能和工作需求的匹配度不够高，平台搭建忽视自身匹配性和横向协同性，导致平台系统的闲置与重复。数据整合以“点”为主，只在特定业务领域形成了“线”，缺少“面”的铺开和“体”的构建，与数字化的目标还有很大差距。
在服务供给社会化方面，“小而全、大而全”的粗放型保障格局与集约型“大服务”保障格局相互交织，与第三方机构的合作不够深入，公开招标、合同能源管理等服务方式的覆盖程度有限，资源集聚优势难以发挥。
五、协同引领：增强机关事务职能与行业建设的对策建议
面对提升政府效能的时代要求和使命任务，协同与合作应当成为强化机关事务职能和推进机关事务行业建设的重要途径，以促进机关事务体制完善、职责明晰、机制优化和手段创新，从而进一步提升机关事务行业发展水平。
（一）理顺体制：统一管理机构，做好衔接沟通。
在机构设置方面，加强对下级工作的指导和同级机构设置的统一性，以整体思路理顺机关事务管理体制。省级层面加强对下级的业务指导和工作联系，帮助协调市县两级党委政府和有关职能部门，分梯度、分顺序推进隶属关系、职能、编制的统一。
在服务保障方面，各级机关事务管理部门在整合本级机关后勤服务资源的基础上，可成立机关后勤服务机构，按照精简统一效能的原则，集中管理机关事务工作。特别是对于具备条件的集中办公区，由机关事务主管部门集中管理、统一组织提供专业化的后勤服务。
（二）明晰职责：完善职能体系，规范机构职责。
分层次提升职能的广度、深度和上下统一性。建立全省机关事务管理联络员制度，落实各级机关事务主管部门对下级的指导监督职责。根据有关制度规定，利用好机构改革的契机，争取尚未落实的职能；针对已明确的职能，不断细化职责内容、统一制度规范；针对交叉职能，加强与财政等相关部门之间的沟通协调，推动建立工作协同机制。
特别在资产管理方面，应对外进一步明确各级机关事务部门与财政部门在综合管理和具体管理方面的职能分工；对内建立流程清晰的工作机制，处室之间密切协作，单一资产处置各尽其职，重要资产处置集体决策，实现资产管理工作程序化、规范化、严谨化。
（三）补齐短板：坚持建章立制，强化抓手作用。
结合国家法律、党内法规和上级政策规定，对现有的规章制度和规范性文件进行排查梳理，及时作出保留、废止、修订或新立的处理，保证规章制度和规范性文件的合法性和可操作性。
重点消除“制度空窗区”，不断健全完善公共机构节能、公务用车、办公用房等专项业务集中统一管理制度体系。结合机构职能和设置情况，对仍未出台办法的业务领域，力争尽快出台。
推动省级指导各市专项业务领域建设，着重对已实施的规章制度进行完善和解释说明。将行之有效的地方创新举措和经验做法以制度形式固定下来，形成长效管理机制。
（四）夯实工具：抓实“两化建设”，实现深度融合。
在标准化建设上，健全机关事务集中统一管理的基础性、指导性、示范性标准，实现每项工作、每个岗位、每个流程的标准全覆盖。在信息化建设上，拓展山东省智慧机关事务平台的业务范围和覆盖区域，将各级机关事务部门的主干业务纳入系统应用范围，自上而下推动信息化建设。
同时，注重以标准化带动信息化，充分发挥标准化在信息化建设中引领导向、规范约束、监督评价的重要作用；注重以信息化助力标准化，充分发挥信息化在标准化建设中集成互通、高效便捷、数据留痕等重要作用，更好推动标准的实施、监督和完善。
（文/山东省机关事务管理局 山东大学机关事务研究中心）
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