对机关运行保障内在逻辑的探究，受制于不同视角和由此产生的不同价值追求、阐释体系等方面的差异以及现实需求等因素的影响。但不论如何，基于机关运行保障的目的——运用公共资源保障党政机关的高效运转，其职能定位都只能是为了公共利益而非某一部门利益，更非机关运行保障部门自身利益的实现。明确这一基点之后，对机关运行保障内在逻辑的探讨，可以从以下三重维度展开：
一、机关运行保障的管理逻辑
机关运行保障的实质是实现资源的转换利用，最终指向机关运行保障组织对机关运行保障事务的管理。作为在特定的环境和条件中为保障党政机关的高效运转而动员和运用资源所进行的计划、组织、领导和控制活动，机关运行保障具备管理的所有要素和职能。就我国当前情况而言，“机关运行保障”这一概念与“机关事务管理”极其相近，甚至有学者认为，两者的区别仅体现在概念适用范围的大小上，而无关乎实质内容。这也从一个角度折射出机关运行保障的管理属性。有学者对此持否定意见，认为两者侧重点不同，但也并未否认机关运行保障的管理属性。因而机关运行保障必须遵循管理的基本逻辑。
管理逻辑的核心是机关运行保障的效率和效能，两者是管理价值链条中的原点，目标是以有限的资源最大程度地推动机关事务的高质量发展。在这一点上，它与私营部门相似，且运行保障的内部性还在一定程度上增强了这种相似性。围绕这一价值追求，管理逻辑首先就要求机关运行保障组织以优质管理为标准，依照管理的价值追求和原则，充分运用市场机制组织、利用资源，发挥市场在机关运行保障过程中的基础性作用，实现帕累托最优。
二、机关运行保障的政治逻辑
对机关运行保障内在逻辑的探讨还应从政治视角切入，将机关运行保障纳入民主政治的视野中。这源于以下几方面的原因：首先，机关运行的保障对象是政治权力组织，保障对象的这种政治性以及我国传统政治文化背景中机关运行保障事务的特殊象征意义，使得机关运行保障虽然本身不是政治活动，却是政治过程中一个不可或缺的环节，理应置于民主政治的框架内进行审视。其次，机关运行保障的公共性使其与政治性密切相关，或者说公共性其实是政治的普遍性在机关运行保障领域的体现。最后，机关运行保障具有外部性，这种外部性表现为通过作为纳税人的民众，对机关运行保障的心理感知而影响其对政府的认同和信任。近年来，民众的关注焦点已不再仅仅是政府的公共行政行为，还转向了以政府运作成本、办公用房、“三公”经费等以机关运行保障为核心的内部行为。机关运行保障的外部性还同时表现为，其实践向社会传递的政府价值理念信号，必将影响社会治理和市场治理，引导其发展。例如，中央提倡过紧日子，机关运行保障无疑是践行这种思想的核心领域，是将这种思想外化于形的实践，除了可以树立政府的良好形象，还会将弘扬勤俭节约的社会风尚、建设节约型社会的理念传导给全社会。事实上，政府的产生本身就是政治文明的重要标志，机关运行保障虽被定位为内部行政，却无法与政治割裂，作为保障政治系统正常运转的、不可或缺的子系统，其运作状况一直是所属政治系统整体功能发挥的基础。
这一逻辑从决策者的立场出发，其价值追求是利益相关者的认同和信任。显然，利益相关者的范围是左右这一过程的重要变量之一。当然，在机关运行保障的不同领域、不同过程中，不同利益相关者的重要程度会有所不同，但都应结合不同时期政务的不同要求予以关注。
三、机关运行保障的法律逻辑
现代社会是法治社会，任何公权力的运作都不应脱离宪法的框架，不应脱离民众的检视和监督。这就要求将具备公权力属性的机关运行保障放到法治视野中，接受法的规制。这种规制要求构成了法律逻辑的起点和中心，借助权利义务的配置实现规制目的。
从法律的角度看，机关运行保障是行政优益权的行使过程。从行政优益权的行使条件看，只有行政主体这种公权力主体实施公务目的的活动时才能享有。这就需要借助法治的刚性作用形成一个规制系统，保证机关运行保障正当运作、不偏离法定轨道。为此，一方面应采取法定的方式和手段对运行保障对象及相关领域的活动进行调整控制，以确保政务目的的实现；另一方面，要通过法律规范机关运行保障部门的活动，避免权力异化。
因此，在机关运行保障的改革进程中，必须厘清运行保障的法律逻辑，关注法律逻辑的价值追求和实现路径，在法治框架下改革，在改革中完善法治。事实上，机关运行保障这一政府自我服务的过程，本身就应该是一个自我规制和受规制的过程。重视其法律逻辑，不仅是机关运行保障顺利进行的要求，也是政府全方位法治建设的需要和政府治理现代化的要求。
综上，机关运行保障内在逻辑的三个维度即管理维度、政治维度和法治维度。每个维度都是认识机关运行保障内在逻辑的一个视角，有不同的价值追求，对应机关运行保障管理部门的不同身份：管理者、政治目标的践行者以及法规政策的落实者。
四、三个维度的整合
（一）整合的必要性和可能性。
三个维度的逻辑分析只是一种理论的抽象，现实的机关运行保障并非独立存在，而是三种逻辑相互交织、共同作用的复杂过程。三个维度的价值取向不同、目标不同、认知和决策模式不同，对机关运行保障的组织体制和机制要求也不同。这些差异使得三个维度的逻辑在机关运行保障中的交互作用甚至带上了博弈的色彩。但是，对于机关运行保障这样一个综合性极强的领域，任何单一维度的视角都难以获得对机关运行保障内在逻辑全面而系统的认识，不能满足机关运行保障复杂性的要求。所以，对其探讨不能只在某一维度的逻辑体系中寻找答案，只有打破其相互间的区隔，将其纳入一个综合的视野中，避免这种博弈成为一种零和博弈，将三种逻辑融合为一种理性范式，这种内在逻辑才有现实意义。
就整合的可能性而言，虽然由于视角不同、立场不同，单向度的价值追求不同，其着力点和问题指向也不同，但这并不意味着三者不能整合。机关运行保障的政治逻辑和法律逻辑都以机关运行保障的公共性为根基，其管理维度的逻辑也因公共性而具备了与私营部门不同的价值追求，这是三者的重要暗合点和联结点，也使得三者的整合成为可能。
（二）机关运行保障应是价值理性与工具理性的互动融合。
按照马克斯·韦伯的观点，现代文明的全部成就和问题都源于“工具理性”与“价值理性”之间的对立，解决问题的关键也在于这种对立的融合。据此，机关运行保障的发展过程其实也是价值理性和工具理性之间的对立、互动和融合的结果，融合的可能性源于两者终极目标的一致，融合的路径即两者间的互动。
1.价值理性：三个维度价值追求的融合。
价值是逻辑的核心，三个维度逻辑的融合首先是价值融合。
一是机关运行保障应体现以效能为核心的价值理性。机关运行保障必须有效，但“有效”这一概念的内涵需要厘清和丰富。首先，“效”是指效能而非效率。后者是中性、不带价值取向的，以效率优先为原则的工具理性思维，前者则不然。按德鲁克的观点，效能是指选择适当的目标并实现目标的能力，或者说组织效能是组织实现其目标的程度。其次，这种效能应当是整体效能，其分析参照系是整个政府而非仅只是机关运行保障本身，否则完全可能使其与整体割裂，甚至丧失存在的基础和意义。
同时，一个卓有成效的管理者，其核心任务是确定“正确的事”并把它做好。那么，究竟何为“正确的事”？确定这一问题的过程为政治和法律逻辑的介入预留了空间，提供了一种价值融合的方法论。机关运行保障政治逻辑对国家治理现代化逻辑的遵循体现在价值追求上，要求它以国家治理现代化推进民主政治建设的价值追求——民众的认同与信任为归依——这与机关运行保障基于政治逻辑的价值追求不谋而合。同时，机关运行保障领域作为反腐的重要领域，不仅要考虑服务对象的要求，而且应有效回应民众诉求。反映在价值定位上，倾听并回应民众诉求成为确定“正确的事”的核心要素。此外，对效能中“正确的事”的确定，从政治逻辑的角度，还应考虑对公民社会的培育，这是推进民主政治的重要路径。
从法律逻辑的视角看，在政治逻辑所重视的这种民众参与和诉求回应中，民众权利的保障得以彰显。同时，法律逻辑所奉行的正当程序中所保障的民众参与权、获得有效信息权和被尊重的权利，又可以使民众的这种参与更为有效，况且除了工具意义，程序本身也有其价值。现代意义的程序强调民众参与，这本身就与政治逻辑的民主政治追求相契合——民主政治的核心正是参与。再者，在减小民众与国家之间的对抗性，增加价值追求的合理性和可接受程度方面，程序理性也有极强的功效。最后，科学的正当程序还可以减小错误概率而降低成本，成功整合管理逻辑追求的效率。
二是机关运行保障应充分体现合法性的价值理性。这首先是法律逻辑的要求，其基本理念是一切公权力都应受到法的规制。与效能的价值追求相结合，要求机关运行保障对效能的追求在法治的框架内进行，这也正与政府治理现代化的重要标准——法治相契合。同时，相对于依法行政，法治政府更强调机关运行保障积极作为的一面。伴随政府职能从秩序行政向服务行政的转变，机关运行保障的内容也必将发生大的改变。要能够承载不断变化的新理念并高效解决不断出现的新问题，法律逻辑对机关运行保障的规范不应仅针对违法行为，而且要求充分发挥法治的优势，引领改革、促进效能的实现。
此外，机关运行保障所追求的合法，不仅指形式合法，还要求实质合法，这更多是一种正当性的要求。民众的认同和信任是政府合法性、正当性的来源，政治逻辑追求的对民众诉求的有效回应，在实质合法性的证成过程中找到了位置。同时，法律逻辑所追求的正当程序也是机关运行保障正当性的来源之一。因为程序产生结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。在正当程序预设的平台上，各利益相关人的诉求得以表达，在互动中寻得最大公约数。
综上，体现了三种逻辑的价值理性的效能和合法性，让价值共识成为可能：通过确定“正确的事”这一过程，让政治和法律逻辑的价值追求融进管理逻辑对效能的追求，而经历了民众参与和正当程序的效能追求，在彰显民主法治价值的同时，机关运行保障将更显合法、正当。
2.工具理性：技术对价值理性的复归。
仅有价值理性的机关运行保障承载不起机关运行保障的重任。要实现整体效能及合法的价值目标，不论外化逻辑的理念、制度设计还是制度的实施，都离不开承载工具理性的、与之配套的技术支持，以解决做什么和怎么做的问题。管理、政治或法律逻辑都各自对应一系列的工具和技术手段，且还在不断地发展中，正是这些工具和技术，作为机关运行保障工具理性的技术基础，承载起机关运行保障的工具理性。从这个角度说，机关运行保障实则是技术选择、结合的过程。只有借助这些技术工具，机关运行保障才有现实的意义，也只有适当的技术，才能让机关运行保障的效能及其公共价值得以实现。但是，只有将机关运行保障的价值内涵注入这些工具和技术，使价值成为机关运行保障的主要依据和自觉选择，不断优化价值实现路径，才能使工具理性真正回归价值理性，避免机关运行保障出现基础性、关键性的偏差。
以当前正在推行的机关事务标准化为例，它成为该领域的一种战略选择、一种创新工具，是对机关运行保障技术需求的主动回应，使机关运行保障可控。与价值理性的追求相适应，在标准的制定和实施过程中，重视其政治逻辑，关注其价值追求，重视民意、尊重其诉求，拓宽标准制定的主体，使标准化成为多主体参与的活动，并借助法律逻辑所推崇的程序理性，可以使这些复杂效应正向发展，真正发挥价值效用。
此外，兼具管理、政治和法律技术属性的信息公开也是现代社会中一项融通价值理性和工具理性的重要技术，作为承载程序价值理性的工具，可以将机关运行保障的管理逻辑、政治逻辑和法律逻辑成功整合。一方面，信息公开有助于各相关方理性的提升，进而影响机关运行保障的成本，促进机关运行保障效能的提升；另一方面，它也有助于吸引社会组织和市场主体的参与，是一个动员、整合社会资源的过程。这样，在证成机关运行保障的实质合法性的同时，还可以形成一种隐性的协调和弥合机制，使承载机关运行保障的管理逻辑、政治逻辑和法律逻辑的价值理性获得有效的技术支持。
（文/云南大学政府管理学院 许若群）
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