机关运行保障管理涉及经费预算、行政资产、办公用房、公务用车、会议活动、工程建设、能源资源节约等，在服务党和国家中心工作、落实全面从严治党要求、控制机关运行成本、提升政府施政效能、实现国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥着重要作用。但目前还没有一部专门的机关运行保障管理法，只有一部2012年制定的行政法规——《机关事务管理条例》为主要管理规定来规范机关事务管理。由于其内容的滞后性和原则性，已经不能完全适应机关事务改革发展的需要。
首先，《机关事务管理条例》位阶较低，机关运行保障管理领域在法律层面上没有专门的机关运行保障管理立法，顶层设计的缺失导致了各部门之间权责划分不清、职能范围不完善等问题。其次，《机关事务管理条例》于2012年出台，近几年机关事务改革发展如火如荼，具体情况较2012年发生重大改变，已经不能完全满足机关事务管理的需要。最后，从实务调研和问卷调查中不难发现，由于国家立法的缺失，导致实务中各级机关在职权划分、职能管理、运行体制方面仍存在着诸多问题，即“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题存在实施难点，而现有法规政策无法给出准确答案。2022年机关运行保障管理法列入《全国人大常委会2022年度立法工作计划》预备审议项目，制定机关运行保障管理法已提上日程，本文主要针对立法、实践中出现的机关事务管理问题，分析机关运行保障管理法制定的难点，并根据相关理论研究和实践情况，提出破解之道，以期助力机关运行保障管理法出台。
加快机关运行保障管理立法是贯彻落实习近平总书记关于机关事务工作的重要指示精神，是机关事务发展中找准新定位、谋求新作为的重要手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化、保障党政机关高效运转的重要举措，是推动全面从严治党向纵深发展、加强党政机关自身建设的内在需要，是落实全面依法治国战略布局、推进机关运行保障法治化的必然要求，有利于填补我国行政法律体系在公物法、内部行政法方面的空白，加快形成完备的法律规范体系和有力的法治保障体系。目前国内对机关运行保障管理立法的研究主要集中在立法的价值意义、原则依据等方面，缺乏对立法推进过程中实务性、操作性问题的研究，因此本课题着重对立法的难点与策略进行研究，突出问题导向、基层导向、实践导向、制度导向，广泛调研各层级机关事务工作，系统梳理机关运行保障管理立法的现状，全面分析面临的形势、遇到的难点问题，研究探索解决的策略、方法和路径，以期在更大范围内形成立法共识，更大程度上提高立法质量，为推进机关运行保障管理的立法进程提供参考借鉴。
（二）研究意义。
理论意义：我国行政法律体系在公物法、内部行政法方面存在空白，机关运行保障管理法的缺失使得机关运行保障管理方面存在诸多问题，本文针对机关运行保障管理立法模式、机关运行保障管理模式进行理论分析，探索符合我国实际的机关运行保障管理法模式和机关运行保障管理模式，进一步明确在机关运行保障领域我国应制定怎样的法律、如何制定以及具体内容应该包括什么，为完善机关运行保障管理立法、解决实际问题提供理论依据。
现实意义：本课题注重实务性、操作性的研究，以实地调研和书面调研相结合的方式，在省内外选取基层机关运行保障样本，实地学习、调研立法经验和实践做法，采用书面问卷的方式调研各级机关事务管理部门的现状。从实际出发分析机关运行保障管理立法的现状、形势和难点问题，根据现实中存在的真实问题为切入点进行总结，根据实践经验归纳问题解决方案，切实为机关运行保障管理立法中遇到的问题提出建议、为机关运行保障管理具体措施的制订和实施提供地方经验。
我国主流行政法研究，主要关注外部行政法和司法审查问题，即行政机关针对行政相对人做出的行政行为以及行政相对人对该行政行为不服引起的行政复议和行政诉讼问题。外部行政法重点研究行政机关和行政相对人之间的关系，忽视行政机关自身的组织和运行保障管理问题。机关运行保障管理属于内部行政法，几乎不涉及与相对人之间的关系，也不会引起行政复议和行政诉讼问题。从某种程度上来说，属于研究空白或者边缘地带。近年来，有学者认识到以机关运行保障为代表的内部行政行为对外部行政行为的重要作用。但是，这些研究比较宏观和理论化，具有针对性和操作性的研究还不多见。
（一）机关运行保障管理立法的制定研究。
部分学者试图从立法逻辑、立法原则等宏观角度出发研究机关运行保障立法的思路，为机关运行保障管理立法的制定提供理论借鉴。马怀德（2020）认为《中华人民共和国民法典》的编纂、《机关事务管理条例》出台和地方立法经验以及现代科技的发展，都为机关运行保障法的制定提供了机遇和参考，应趁此机会加快推进机关运行保障管理法的立法进程。湛中乐（2020）立足分配构造，反思我国现行机关运行保障制度，认为《机关事务管理条例》在保障体制、保障标准与保障计划以及后续监管与评估等方面均有待完善，而这还须藉由机关运行保障立法予以实现，并提出机关运行保障管理立法的可行思路是将《机关事务管理条例》升格为机关运行保障法，以此作为机关运行保障的基本法，对我国党政机关的机关运行保障工作一体规范。后湛中乐和李烁（2020）又在《机关运行保障立法：性质、思路与原则》一文中，在构建综合性机关运行保障基本法的基础上提出基本原则为效能原则，即通过机关运行保障的开展促使外部行政目标的有效实现。这一过程中既要通过标准、计划的制定以及成本效益分析方法的运用，提高保障要素的效用，还应对机关运行保障体制进行重构，构建起集中统一、权责明晰、分工协调的体制，避免保障要素的不必要消耗。王贵松（2020）从法律控制的视角，探讨了机关运行保障管理体制的法律设计及法律要求，认为可以采取专门机构与集中机构相结合，选取专门机构提高专业性，同时在条件合适的地方选取集中机构以提升效用性。
（二）机关运行保障管理立法具体措施研究。
还有部分学者进行了细节的研究，针对机关运行保障管理中存在的问题，对机关运行保障管理立法的具体措施和内容规定进行了思考并从不同角度提出了改善方法。王浦劬、梁宇、李天龙（2018）梳理、评估了我国省级机关事务工作在机构设置、职能配置和组织定位等方面的经验和问题，并提出机关事务管理体制现代化应在组织定位合理、职能配置科学和机构设置规范的基础上，着眼于建立系统完备、科学规范、运行有效的省级机关事务管理体制，使得体制机制能够适应机关事务发展，让法治成为机关事务治理活动的基本规则。余少祥（2019）则详细列举了机关事务工作存在的具体问题，如管理机构条块分割、管理内容“多龙治水”、管理标准不统一、浪费严重等问题，并在此基础上提出机关事务管理体制改革应朝着集约化、统一化的方向，加强标准化、信息化建设。王光良（2020）针对目前我国分散化的机关运行管理模式，提出应着力破除以分散管理为特点的机关后勤保障模式，改变机关后勤部门分散在各级各类党政机关内部的现状，推进集中统一的机关运行保障系统建设。鲍轶欣（2022）从主体、客体、内容3方面，对机关事务法律关系进行剖析，专注于理清机关事务管理法律关系的构成和深化机关事务法治化的理论认识。李巧玲（2021）从历史、本体和法律3个维度准确把握机关事务保障的内涵和外延，审视整体性治理视角下机关事务的保障实践与现实困境，提出要重塑公共价值理念、凝聚多元合作主体共识，革新组织机构以及转变公共服务方式，加快机关事务保障制度顶层设计落地实施。
通过文献综述，可以发现：从形式上来看，机关运行保障管理研究呈现出研究少、时间短的特点。机关运行保障管理的相关研究数量不多，并且大部分文章为2018年以后发表，可见对于机关运行保障的研究历史不长、内容不够全面。为了机关运行保障管理法顺利出台并有效实施，还需要更加深入和全面的研究。此外，从发表的期刊来看，法学领域的期刊并不多，大部分为《中国机关后勤》或者行政管理类的期刊，学者们主要也是从行政管理的角度进行分析的，涉及的法学理论和法学问题较少。制定机关运行保障管理法是一个法学问题，事关机关运行保障在法律法规中的顶层设计和具体制度的实施，还应更多的从法学角度出发分析其制定的可行性和方法策略。从研究的具体内容来看，机关运行保障管理研究内容少、不全面。学者们从法学层面研究其制定、运行、具体内容，但是还不够深入，亟待进行更为深入全面的研究。包括机关运行保障管理法的管理范围，比如是否应将《党政机关厉行节约反对浪费条例》以及中办、国办有关公务接待、办公用房、公务用车管理的办法纳入法律，机关运行保障管理立法与《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国可再生能源法》之间的关系以及在实体问题上“谁来管”“管什么”“怎么管”3个难题，学界研究还有待深入探讨。
首先，分析《机关事务管理条例》和现行相关法规政策，根据实施情况，得出该条例已不能满足机关事务发展需要，机关事务在实践中存在权责划分不清、职能范围不全等问题。其次，研究山西省、上海市、河南省、四川省的机关运行保障管理条例，分析框架、具体措施的规定，尤其是在机关事务范围、与其他部门职责划分以及集中统一管理方面的规定，结合实践中的问题，为国家层面的立法提供经验。最后，阅读分析国内外有关文献，研究学者在机关运行保障管理立法模式、机关运行管理模式提出的学说、理论，为解决立法难题、提出立法策略提供思路和理论支撑。
（二）实证研究法。
本文的实证研究法主要用于：1.以山东省东营市、聊城市、青岛市、肥城市等地的调研结果来总结在现行《机关事务管理条例》的规范下，机关运行保障仍存在问题，以及借助实地经验做法归纳破解之道。2.研究学习山西省、上海市、河南省、四川省的先进经验，包括其立法体制、立法内容等，综合考虑调研过程中出现的现实难点问题，最后为国家立法提出建议。3.对机关运行保障管理现状进行分析，用立法情况和实际管理情况得出目前机关运行保障管理方面具体存在的问题。
采用实地调研和书面调研相结合的方式。1.实地调研。山东省内，面向省直机关、省机关事务管理局各处室、单位和市县机关事务管理部门，开展线上线下一体专项调研。重点选取基层机关运行保障样本，进行“解剖麻雀式”调研。山东省外，以山西省、上海市、河南省等为调研对象，实地学习调研立法经验和实践做法。探索实践中机关事务方面存在的问题、各地取得的立法成效，尤其是山西省、上海市已经制定了机关运行保障管理条例，可以为制定《机关运行保障管理法》提供经验参考。2.书面调研。制定调研提纲及调研问卷，面向中央及省、市、县、乡各级机关事务管理部门，对机关事务主要涉及的内容广泛开展书面调研，共收回了425份有效样本，了解实践中机关运行管理情况，充分掌握调研数据，为总结难点、提出策略提供数据支撑。
第二章 机关运行保障管理现状
1.机关运行保障管理法立法进展。2018年，十三届全国人大常委会将机关运行方面的立法项目列入五年立法规划。《机关运行保障法（草案）》列入国务院2021年立法工作计划。2021年9月国管局召开机关运行保障立法系列征求意见座谈会，征求省、市、县三级机关事务管理部门关于《机关运行保障法草案（征求意见稿）》的意见建议。2022年全国两会上，全国人大代表朱列玉提交《关于加快推进机关运行保障管理立法的建议》，建议加快机关运行保障管理立法进程，通过法律的形式明确机关运行保障管理过程中谁来保障、保障什么、怎么保障、如何监督等基础性、根本性问题。
2.现行机关事务管理立法现状。形成了以《机关事务管理条例》为主，对机关运行管理经费、资产和服务管理等事项，在制度和标准上进行了原则性规定，此外还有一系列党内法规对具体管理事项做出了规定。
一是以《机关事务管理条例》为主。《机关事务管理条例》为机关事务工作领域最主要的规定，自2012年施行，其对规范范围、经费管理、资产管理、服务管理等做出了规定。具体内容：在职责分工方面，规定县级以上人民政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门应当根据职责分工，依照有关法律、法规的规定，加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查。在经费管理方面，由各级人民政府及其部门负责机关运行经费管理，同时对其经费预算、使用、标准以及采购相关事项做出了规定。在资产管理方面，由县级以上人民政府机关事务主管部门为主要责任部门，财政部门有权指导和监督，同时对完善资产管理制度、机关用地统一管理、办公用房管理等提出了要求。在服务管理方面，对后勤服务管理制度、公务接待制度、会议管理、因公出国（境）等制度的制定提出了要求。
对于《机关事务管理条例》施行以来发挥的作用以及阻碍其发挥的影响因素，本课题进行了一定的调研。在收回的425份有效样本中，46.59%的人表示《机关事务管理条例》发挥作用显著，48%的人表示有一定作用，5.18%的人表示作用不大。而影响因素，主要为条例内容不够具体、管理职责不够明晰、难以应用于具体工作实践、不符合当前机关运行保障管理工作实际以及强制性不足、执行不到位，影响最大的两个因素为强制性不足、执行不到位和管理职责不够明确，占比分别达67.29%和47.53%。
二是有关法规。除《机关事务管理条例》外，还有很多相关法规保障机关运行，比如，《行政事业性国有资产管理条例》对行政事业性国有资产的配置、使用和处置做出了规定。《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》分别对办公用房、公务用车、公务接待做出了详细具体的规定。《党政机关厉行节约反对浪费条例》从做好节约、反对浪费层面对经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等做出全面规范。
三是其他有关法律。在法律层面，涉及到的相关内容较少，关系密切的是《中华人民共和国节约能源法》对公共机构节能做出了专门的规定，包括节能规划、节能目标、节能标准等。公共机构是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。所有公共机构都应厉行节约、杜绝浪费，带头使用节能产品、设备，提高能源利用效率，而有关的机关事务也不例外。
四是其他有关条例。《公共机构节能条例》全文共六章四十三条，分别对总则、节能规划、节能管理、节能措施、监督和保障、附则做出规定。公共机构的行政后勤部门是公共机构的有机组成部分，以其服务和保障职能支撑着公共机构的正常、有序、高效、安全运转。其掌管着公共机构的资产、设施设备、物资和服务运作，是公共机构节能工作的主要承担者、实施者。《公共机构节能条例》明确“国务院管理节能工作的部门主管全国的公共机构节能监督管理工作。国务院管理机关事务工作的机构在国务院管理节能工作的部门指导下，负责推进、指导、协调、监督全国的公共机构节能工作。国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构在同级管理节能工作的部门指导下，负责本级公共机构节能监督管理工作。”明确了机关事务部门在公共机构节能工作上的职责。
党的十八大以来，党政机关建设发展迅速，机关运行保障领域出台了十余部法规、20余份中央文件、7项国家标准等，形成了较为完善的法律制度体系。具体到实践中，本文对部分机关单位进行了问卷调查。在收回的有效问卷中对于“您单位是否制定并实施机关运行保障标准？”这一问题，20.71%的调研对象表示制定省、市级地方标准并实施，49.65%的调研对象表示制定内部标准并实施，27.53%表示制定标准类规范文件并实施，44.94%表示未制定标准且参照实施上级标准或标准类文件。整体来说，机关运行保障领域的法规制度体系已初具规模，取得了一定的立法成效，但是在法律层面没有专门立法进行规定，实践中的地方标准的制定也不普遍。
1.对于“谁来管”的相关规定。根据《机关事务管理条例》，发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门均有相应职责，对于具体部门的具体职责没有做出规定，也未就谁是机关事务统筹保障部门做出规定。《行政事业性国有资产管理条例》规定，对行政事业性国有资产，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。实践中，大部分省（区、市）的政府采购、机关国有资产管理等重要事项尚不属于机关事务部门，而是由财政部门负责。《党政机关办公用房管理办法》对于办公用房的管理职责做出了三级划定，规定：中央和国家机关办公用房管理由归口的机关事务管理部门负责；中央和国家机关所属垂直管理机构、派出机构和参照公务员法管理的事业单位办公用房由归口的机关事务管理部门委托行政主管部门负责；地方各级党政机关办公用房管理的职责分工由各省、自治区、直辖市参照前款规定，结合本地区实际情况，合理确定相关机构承担办公用房管理职责。其他的经费管理、服务管理没有单行条例，仅在《机关事务管理条例》中规定由各级人民政府及其部门负责。《机关事务管理条例》对于机关事务管理的范围没有做出限定，主要事项的管理部门未在法规中确定，使用较多的说法为“政府及其部门”，而几部主要条例在职权划分上也有所重合。
2.对于“管什么”的相关规定。作为机关事务管理部门，应该管哪些内容，即机关运行保障管理范围，可以分为两个部分进行理解。一是调整对象即“保障谁”，就是机关的内涵范围是什么；二是运行保障管理范围即“保障什么”，就是机关事务管理部门在哪些事项上拥有职权。《机关事务管理条例》中规定“各级人民政府及其部门的机关事务管理活动适用本条例”，从字面意思上理解，其保障的为各级人民政府及其部门。对于机关运行保障管理范围，《机关事务管理条例》中包括国有资产管理、经费管理和服务管理等3大类13项。国务院机关事务主管部门负责拟订有关机关事务管理的规章制度，指导下级政府公务用车、公务接待、公共机构节约能源资源等工作，主管中央国家机关的机关事务工作。县级以上地方人民政府机关事务主管部门指导下级政府有关机关事务工作，主管本级政府的机关事务工作。仔细分析《机关事务管理条例》，其大多为原则性的规定、指导性的要求，明确了机关事务的调整对象是各级人民政府及其部门，管理的范围是资产管理、经费管理和服务管理，但并没有界定其具体内涵。对机关事务管理体制、管理机构的设置，也没有做出明确的规定。并且在实践中，机关事务每个单位都有，党委、人大、政府、政协等系统分头设立相关机构，政府系统内各部门也都有各自的事务管理机构。机关事务管理组织设置不一致，各省（区、市）机关事务管理部门名称和职能都不统一。
3.对于“怎么管”的相关规定。《机关事务管理条例》中虽然未使用集中统一管理的概念，但多处对集中统一管理机制有所体现。比如总则第三条规定：县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准，在经费管理、资产管理、服务管理3大模块均规定了统一管理。由此，在机关事务管理活动中，能够满足集中统一管理条件的事项，原则上应该实行集中统一管理，尤其是机关用地、办公用房、公务用车以及后勤服务等通用事项。涉及机关事务管理的职能“八项规定”、“三公”经费、公共机构节能等政策的出台，说明机关事务管理所应具备的行政职能日渐重要。办公用房、公务用车以及机关运行经费等，应由一个具有行政职能的行政机构依法进行管理。
在具体实践调研中，对于职责权限划定方面的问题，调研情况如下：1.“您所在单位的机关运行由哪个部门予以统筹保障？”29.18%的调研对象表示由本单位内设部门进行统筹保障，5.88%的调研对象表示由外单位负责，3.06%的表示内设部门与外单位分工负责，1.41%的调研对象填了其他，60.47%没有选择。2.“您所在单位与财政部门或机关事务管理部门是否存在职能分工？”41.83%的调研对象表示存在职能分工，其他人表示不存在。3.关于这种分工如何确定的，18.75%的人表示由法律法规规章确定，76.56%的人表示由行政规范性文件确定，10.94%的人表示由联席会议确定。4.对于经费支出统计、政府采购活动的实际责任部门也做了调研，选择最多的是财政部门，也有部分调研对象选择机关事务管理部门。
《机关事务管理条例》对职责划定、分工没有相应的规定，而实践中也多是含糊不清的，大部分调研对象不了解是怎样进行分工的，主要的职责交叉问题存在于机关事务主管部门与财政部门之间。有单行条例进行专门规定的领域在职责分工上更为清晰，其有明确的职责部门。
（二）实践中机关事务“管什么”。
在问卷调查中，关于“机关运行保障管理是什么”的问题，97.18%的人表示包括后勤支持，90.12%的人认为包括单位资产管理与调配，75.76%的人表示包括运行经费支持，89.41%的人表示包括能源节约与使用。在“您所在单位或内设部门所保障的具体事项”中，37.04%的人表示包括经费管理，90.86%的人表示包括资产管理，93.09%的人认为包括服务管理，85.43%的人认为包含能源资源节约。大家对于机关运行保障管理范围的理解是不同的，即便是《机关事务管理条例》中已明确的管理范围，在实践中的理解或者应用情况也有所偏差。而对于保障谁，大家普遍认为应包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关和人民团体机关、党政机关办事机构及派出机构和参照公务员法管理的事业单位。现有立法中并未明确进行规定，而实际大家对调整对象的认识范围更为广泛。
山东省扎实推进集中统一管理并取得显著成效。办公用房方面，加大攻关力度，在资产调拨、税费减免、城市建设配套费免除等政策上实现了历史性突破，有效破解了统一权属登记难题；完成省级机构改革72家部门单位和所属382家事业单位近200万平方米办公用房调整；审核办理房产维修改造项目260余个、共计62.49万平方米，节约财政资金3.8亿元；完成房产处置事项102件，有效盘活了国有资产。公务用车管理方面，实行“分级管理、上下贯通”省市县三级联动管理体制，按照编制、标准、配备、经费、使用、处置全流程管理要求，重点做好保留车辆统一监管工作，以及加油、维修、保险“三定点”和社会化车辆租赁管理工作，将全省6万余辆公车全部纳入了平台统一管理，省直公车使用率提升20.69%。在行政资产管理方面，落实省委省政府关于省级行政事业性国有资产管理改革的要求，会同省财政厅对省直行政事业单位国有资产进行清查核实，并提出了资产分类处理意见，为山东省财欣资产运营有限公司盘活存量资产奠定了坚实基础。在干部住房管理方面，省级干部住房实现增量统一调配，省级、厅级周转住房全部由山东省机关事务管理局统一组织装修、统一配备家具家电。虽已取得良好成效，但是在某些地市、领域，还未完全落实集中统一管理，比如，东营市在经费方面，集中统一管理尚未落实，国有资产管理也仅限于办公用房和公务用车领域。
第三章 机关运行保障管理立法难点
我国有很多与机关运行保障管理相关的法规、办法或标准，从编制目的来看，既有专门指导机关运行保障工作的规定，也有指导政府采购、资产管理、公共机构节能等领域的规定。从编制主体来看，既有各级政府运行保障管理主体，也有财政部、国务院国资委等机关。毋庸置疑，各类规范对政府运行保障管理工作起到了极大的促进作用，但不同效力等级、数量繁多的法律法规、办法和标准也常导致各级管理主体在开展工作时无所适从。具体来看，主要存在以下方面的问题：
《机关事务管理条例》为行政法规，未上升至法律，条款多为原则性规定、条例内容不够具体，导致当前机关事务立法方面法律化程度低、权威性约束性不强，缺少专门性法律进行统领，导致在与财政、审计、监察等部门发生职权交叉重叠时，没有足够的话语权。
《机关事务管理条例》的原则性规定比较笼统，对机关事务职权的划定不清、职能范围不明确，缺乏可操作性。比如《机关事务管理条例》中大量存在“会同有关部门”“县级以上人民政府”“政府各部门”的说法，而到底由谁来执行并未有明确规定。
《机关事务管理条例》管理范围不完善，从覆盖主体来看，其适用于各级人民政府及其部门的机关事务，对于其他单位，未实现全覆盖、全集中。从覆盖范围来看，《机关事务管理条例》包含经费管理、资产管理、服务管理，涵盖了机关事务的主要内容，但是这种概括式的规定方式会导致实践差异。
《机关事务管理条例》为2012年制定实施的，目前机关事务管理情况已发生较大改变，立法也应与时俱进，随经济、社会的发展而变化，及时修改、完善，党内法规的出台也要求机关运行保障管理条例及时予以修改完善。
由于在机关运行保障管理范畴内，主要单行条例对于部门职责的模糊规定，使得在实践中出现了很多重合交叉、职责不清的问题，导致实践中很多事项无法明确“谁来管”。具体问题如下:1. 机关事务管理部门职责未能充分体现。现阶段，机关运行保障经费、党政机关通用资产管理、政府采购监督管理、公物仓管理等均在财政部门，机关事务管理部门未能有效参与。行政事业性国有资产与其他国有资产采用同一管理标准，未能体现行政事业性国有资产管理的特殊性。2.无法进行统筹协调，推进集中统一管理。《机关事务管理条例》中未划分各部门职责，也没有确定统筹协调的部门。在问卷调查中机关运行统筹保障的部门有所不同，高达60.47%的调研对象没有选择统筹保障部门。统筹保障部门的缺失使得机关运行保障缺少主心骨，无法改善机关运行保障碎片化管理的现状，不利于集中统一管理的推进。3.职责界限交叉模糊、效率低。实践中，机关事务部门与财政部门的职责划分并不明晰。根据调研，不分工的情况不在少数，而是否有法律的明确规定又是十分含糊的，这不利于机关事务部门开展工作。如在聊城的调研中，按照规定“两办”负责公务用车的调配，发展改革部门负责公务用车的编制，财政部门负责公务用车经费预算、购置、处置，机关事务中心负责维修、加油、保险等日常管理。这样的多头管理大大降低了工作效率。4.管理职能落实不到位。法律的缺失会影响实践中地方开展工作。比如肥城市，乡镇街道的机关事务管理部门尚未成立，机关事务管理职能未延伸到乡镇街道的实施机构，由相应的党政办和财所负责，没有形成自上而下的管理体系，导致肥城市机关事务管理职能落实不到位。
对于机关运行保障管理职能范围，在保障谁和保障什么上均存在问题，没有明确界定。
机关的概念内涵偏小。依据《机关事务管理条例》，“机关事务”概念中的“机关”在外延上包括以行政机关为主的国家机关和有关人民团体。因此，学界在阐释何为“机关事务”时，也不自觉地将这里的“机关”理解为立法机关、行政机关和司法机关等国家机关的总和。可《机关事务管理条例》在界定“机关事务”中“机关”的外延时并非简单的列举。根据立法者的解释，其还采取了实质性标准，即作为立法调整对象的“机关”，其运行经费由各级财政予以保障。除了国家机关和有关人民团体外，党的机关同样依靠于国家财政资金的保障，但党的机关未被涵摄在“机关事务”中的“机关”外延之内。《机关事务管理条例》调整对象的有限性，使得作为调整对象的“机关事务”中的“机关”在外延上受到缩限。抛开作为《机关事务管理条例》调整对象的“机关事务”，从概念的实质来讲，“机关事务”概念中的“机关”是无法将党的机关排除在外的。因为党的机关事务与国家的机关事务并无实质性不同，而且二者的运行经费均由各级财政予以保障。
职能范围不清。政府行为有内部行政行为和外部行政行为之分，机关事务属于内部行政行为，早期侧重于政府的自我服务和管理，“为保障机关正常运转所实施的内务管理、提供物质技术条件以及后勤服务的相关事务”。但随着我国在整体层面上持续优化行政体制，机关事务管理的时代新使命已从基础的保障性和服务性的边缘职能，转向具有核心意义的建设和监管的中心职能。一是内涵不清晰。理论上对机关事务工作内涵把握不够，实践中把“机关事务”等同于“机关后勤”，或者把机关事务等同于“吃喝拉撒”。认识上的模糊不清，造成实践上的职责错位。二是外延不确定。对机关事务工作应该履行哪些职能、承担哪些任务等界定不清，行为边界不明，造成系统和行业职能差异较大，发展不平衡。从问卷调查中也不难发现，大家对于机关运行保障具体事项的认识有所不同，在最常见的服务管理和资产管理上，也未达到百分之百地确定其为机关运行保障管理事项。因此在《机关运行保障管理法》中进行明确、强化认识是必要的。三是内容不稳定。经济发达地区与落后地区之间、沿海开放城市与内陆城市之间、一级预算部门不同系统之间工作内容差别大。有的职能饱满，任务繁重；有的工作任务单一。四是权责不明晰。有些宏观管理部门越位、错位地管理机关事务领域的事项，热衷于房、地、车等具体微观事项的审批，造成权责不明晰，责任不落地。
1.实践中分散化管理。虽然相关法规政策中对集中统一管理方式有所体现，近年来集中统一管理优势也日渐明显，但是实践中，由于种种原因，未能普遍实现集中统一管理。首先，《机关事务管理条例》并未将所有的机关事务列入集中统一管理范畴，包括“三公”经费、政府采购等费用尚未明确规定集中统一管理。其次，缺少统一的管理主体。《机关事务管理条例》中没有明确统一管理部门，只规定“县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理”。规定的缺失、统筹规划的缺乏，容易导致实践中政出多门、分散管理，无法统筹利用资源、实现国家治理现代化。
2.管理职能偏低。根据机关事务管理主体的数据总结，不管是在国家范围内还是省市范围内，都存在着机构性质不统一的情况，行政单位、参公单位、事业单位都有。层级越低，其行政管理职能越低，尤其是在市县区范围内事业单位占较大比重。机关事务管理职能为行政职能，却由相当部分的事业单位实际承担，致使实践中机关事务管理工作不能有效开展，推进工作“心有余而力不足”。比如东营市市本级已经基本完成办公用房权属统一登记，各县区相关工作仍未实质性开展。梁山县机关事务中心为财政全额事业单位，缺少行政职能。机关事务管理在行政体制上没有上下级关系，服务职能多、管理职能少。全县机关事务管理体制僵硬，除了中央统一开展的自上而下的办公用房清理、公务用车改革等重点工作，日常机关事务纵向指导检查、横向沟通联系较少，县机关事务中心对下指导管理缺少话语权。机构性质的不一、行政职能的缺失，导致在推进集中统一管理时可能导致本该确定为集中统一管理部门的机构因没有行政管理职能而无法确定，严重阻碍了国家治理体系的完善与治理机制运行的顺畅。
3.难以确定统筹管理部门。由于目前机关事务管理职权比较分散，发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门都具有一定的职权。机关事务集中统一管理首先要面对的问题是厘清与这些部门之间的职能权限和责任清单，确定机关事务主管部门。例如机关运行经费的管理问题，要与财政部门协商并达成共识，哪些具体经费事项由机关事务部门集中统一管理，哪些由财政部门管理。若不厘清部门职能关系，机关事务集中统一管理改革就会遭受来自这些部门的阻力。以聊城市为例，《党政机关公务用车管理办法》规定了公务用车的集中统一管理，然而实践中，聊城市机关事务管理局负责机要通信、应急保障、接待服务和生态环境、应急管理等单位的行政执法车辆的统一采购、配备，聊城市财政局根据《机关事务管理条例》第二十四条和财政部的相关规定，负责公安、司法、农业等单位的执法执勤车辆。机关事务部门、财政部门各管一摊的现状，与党中央提出的公务用车集中统一管理的成效目标还有差距。
截至目前，我国机关运行保障管理形成了以《机关事务管理条例》为主，办公用房、公务用车、公务接待等管理办法为辅的机关运行保障管理体系，初步划定了部门之间的职责，拥有一定的职能管理范围，共同保障着机关运行。但是问题也是不容忽视的，根据文献研究和实践调研，《机关事务管理条例》的具体规定确实存在着很多问题，比如条款过于原则性、管理职责不够明确、难以用于工作实践等。立法上的问题最终也会影响实体问题，导致实践中存在部门职责划定不清、管理范围界限不一以及管理机制动力不足的问题，阻碍机关运行保障管理领域工作的推进。因此，制定一部职责划分清晰、管理范围明确、运行机制完善的机关运行保障管理法成为必须，不仅可以解决现行机关运行保障立法位阶低、效力不足的问题，也可以靠法律的强制力来解决实体问题，从而真正地推动机关运行保障发展。
第四章 机关运行保障管理立法难点破解的
理论研究和实践探索
根据上文对机关事务立法体系的分析以及实践应用情况，现行机关事务法规政策体系无法适应机关事务的发展，着手于立法完善、提高法律位阶是必经之路。目前，主要的机关运行保障立法模式分两种：统一立法模式与分散立法模式。统一立法模式是指由国家统一制定专门规制机关事务运行的法律，为国家机关运行提供法律指引和行为规范，具有法律定位清晰、标准统一、管理统一、层次分明的特点和优势。比如，美国在机关运行保障领域已形成配套完整的法律法规体系，即以联邦采购条例、联邦管理条例、联邦差旅条例为主干的法规体系，然后以一系列相关法规、指导性文件和总统执行令为辅，如《联邦不动产管理总统执行令》《加强联邦环境、能源和交通管理总统执行令》等，对机关事务工作进行了规定。分散立法模式是指保障国家机关运行的规范散见于各部门法规、条例、指导性文件等，国家并未针对机关事务制定统一的法律。比如英国、法国等，没有统一的机关运行保障立法，也没有统一的管理部门，相关规定散见于其他规定中，机关事务也由多个部门共同承担。
统一立法模式与分散立法模式最主要的区别在于是否有统一的立法、是否有统一的机关运行主体。统一立法模式中，会在统一立法中明确机关运行主体及其职权，使得人民政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门可以在自己的职权范围内各司其职、互不干涉，可以有效缓解各部门职权划分不清的问题，还可以避免职能管理范围过窄。根据上文分析，《机关事务管理条例》中未将所有机关事务涵盖，而单行条例又未及时制订，就导致有些机关事务的管理出现无法可依的情形。在统一的机关运行保障管理法中制定原则性和兜底条款，在后续机关事务管理范围扩大时以保障其正常运行。分散立法模式则不具备上述功能。其虽具有较强的灵活性，可以以单行法的方式对某项机关事务进行专门规定，然而容易导致主体不统一、职权不统一，无法有效解决职权划定不清，职能范围不确定的问题。
在目前机关事务工作中，有3种机关运行保障模式，即集中统一保障模式、分散保障模式和混合保障模式。集中统一保障模式的业务和资源集中于机关事务部门，由其集中调配获取保障资源，按照统一标准，直接为同级党政机关提供保障。分散保障模式，即将资源配置于各部门，由各部门自行组织、自我保障，同级部门根据职责予以监督。这种模式下机关运行保障部门实际分散附属于各级各类党政机关内部。混合保障模式，为集中保障模式与分散保障模式的结合，部分事项统一保障，其他事项由各部门自行保障。具体来说就是机关运行保障主管部门从有关职能部门获取部分保障资源，对部分党政机关直接提供保障，其他机关自行组织保障，机关运行保障等部门根据职责进行监管，或者对某些保障资源直接提供，而其他保障资源由各党政机关自行提供。
分散保障模式由于缺乏统一标准、缺少资源的集中统一利用，在国家治理日益现代化的今天，其弊端也日渐显露，而集中统一保障模式则日益显现出其优势、体制也日渐完善。首先，有政策支持。党的十九届五中全会强调，要加强党中央集中统一领导，推进社会主义政治建设。机关运行保障部门是党政机关服务部门也是行政部门，其政治属性要求其要与党中央保持高度一致，在机关事务中推行集中统一管理是必然。为紧跟国家治理体系和治理能力现代化的要求，全国范围内已开展集中统一管理专项试点，健全完善机关事务体制机制，使党委决策部署在机关事务领域得到全面正确有效地贯彻执行，使党的意志主张成为机关事务系统的统一认识和统一行动。其次，集中统一管理模式与统一立法模式相辅相成。两者都要求统一立法、统一部门、统一标准、统一管理，按照“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求，使得机关运行保障资源的管理模式和配置方式日益完善，对于提高服务水平和服务效率意义重大。最后，有利于机关事务标准体系化建设。集中统一管理要求统一标准，可以有效缓解各地、各系统内标准不统一，坚持“同一事权、同一尺度、同一标定”的标准化理念。按照《机关事务标准化发展规划（2018－2020年）》和《机关事务工作指南》（2020版）要求，进一步梳理机关事务各领域标准现状和需求，构建涵盖机关运行经费管理、国有资产管理、办公用房保障、公务用车管理、后勤服务、能源资源消费等多方面的标准体系，实现每项工作、每个流程全覆盖，进而构建标准体系。
加快制定机关运行保障管理法的提出，使得机关运行保障管理立法工作向前迈进了一大步。部分地方紧跟步伐，制定机关运行保障条例，为国家层面的立法提供经验借鉴。其中《山西省机关运行保障条例》《上海市机关运行保障条例》《四川省机关运行保障条例》以及《河南省机关运行保障条例》已出台，《云南省机关运行保障条例(草案)》已于2022年7月27日至8月27日面向社会征求意见。另外，江苏省、山东省、陕西省的机关运行保障条例的制订也列入当地2022年立法工作计划。
《山西省机关运行保障条例》作为我国首部地方机关运行保障条例，在实践经验与理论研究的基础上，对本地机关事务管理成果进行梳理，实现了制度方面的创新和改革，对国家层面立法具有重要的理论与实践意义。
1.明确了集中统一管理原则。山西省作为国管局开展机关事务集中统一管理专项试点地区，在各级领导关心支持下，扎实推进专项试点、成效显著，出台43项制度性成果、13项地方标准和141项内部标准，为立法工作提供了基础、开拓了思路。在集中统一管理方面，《山西省机关运行保障条例》与《机关事务管理条例》不同之处为，其明确了集中统一管理原则，对集中统一管理工作提出了“省机关事务管理部门制定全省机关运行保障制度、标准和集中统一管理事项指导目录，对全省机关运行保障工作进行统筹指导和监督管理”的要求。在具体事项上，比如办公用房、公务用车等明确了集中统一管理的部门，主要由县级以上机关事务部门负责，由原来的多头分散管理变成现在的机关事务部门统筹，有利于节约办公资源、提高办事效率。2.规定更加明确。首先，《山西省机关运行保障条例》在措词上不再使用“各级人民政府及其部门”“会同有关部门”的说法，而是直接采用“县级以上机关事务管理部门”“县级以下机关事务管理部门”，这使得责任主体更加明晰，避免了因规定含糊而导致的职权划分不清的问题。其次，条例适用范围更加明确。第二条明确规定“本省行政区域内党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，民主党派机关、工商联机关和人民团体机关，党政机关办事机构、派出机构和参照公务员法管理的事业单位的运行保障工作，适用本条例。”最后，明确职能范围和保障制度。山西省结合实践，在《山西省机关运行保障条例》中明确机关运行保障范围，分别从机关用地、办公用房、公务用车、通用资产、后勤服务、会议活动、公务接待、公共机构节能、机关运行经费、住房保障、应急保障等方面做出了规定，并对相关制度和运行程序做出了规定，较《机关事务管理条例》更加符合现行情况也更具有可操作性。
《上海市机关运行保障条例》略晚于《山西省机关运行保障条例》，于2022年9月22日经上海市第十五届人大常委会第四十四次会议审议通过，自2022年11月1日起施行。其侧重于明晰机关运行保障职责、约束机关运行保障事项、规范机关运行保障行为，理顺资产、资金、资源统一配置的制度机制，构建形成协调联动的保障机制体系，搭建较为完善健全的机关运行保障制度体系的基础性和整体性框架，实现机关运行保障的法规约束和法治支撑。
1.在集中统一管理方面，《上海市机关运行保障条例》同样明确了机关事务集中统一管理制度：“市和区人民政府推进本级机关运行保障工作集中统一管理，依法依规设置机关事务管理部门，集中调配保障资源，明确保障范围，统一制度标准，促进机关运行保障规范均衡。”与山西省相同的是由机关事务管理部门制定管理制度，改变了原来分散管理的局面。但是其较山西省的规定不够全面，全文仅4处提到集中统一管理，均为原则性规定而无具体操作指导，对于全面推进机关事务集中统一管理工作略显不足。2.规定更加明晰。在措词上与《山西省机关运行保障条例》类似，改变含糊用词，明确了机关事务主管部门，保障范围为“中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、人民团体机关和参照公务员法管理的事业单位”。3.明确职能范围。保障事项按经费、资产、服务3大类进行规范，对加强经费管理、建立防止资产闲置浪费、提高使用效益的制度规范以及机关后勤服务和安全保障等工作做出相关规定。4.重视职责分工。《上海市机关运行保障条例》对于理顺各部门的职责分工尤为重视，包括机关事务管理部门和财政部门，监察机关和发展改革、财政、审计、自然资源、生态环境等部门之间的分工。虽然规定还不够明确，但较之前已有所改变，足以看出上海市已经意识到机关事务管理中职责不清所带来的问题，需要进一步明确机关运行保障主体的职责边界。
《四川省机关运行保障条例》由四川省第十三届人大常委会第三十八次会议于2022年12月2日审议通过，自2023年1月1日起施行。
在集中统一管理方面，规定县级以上机关事务管理部门负责集中统一管理，在机关用地、办公用房、公务用车等方面制定统一管理制度。标准由机关事务管理部门和财政部门协同制定，以机关事务管理部门制定的实物定额和服务标准为基准。具体来说，县级以上机关事务管理部门制定机关运行保障实物定额和服务标准，县级以上地方人民政府财政部门据此制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。保障主体在总则中予以明确。保障资源要素包括机关运行所需经费、资产、能源、服务等。
《河南省机关运行保障条例》已经河南省第十三届人大常委会第三十六次会议于2022年11月26日审议通过，自2023年1月1日起施行。
河南省同样明确了集中统一管理，省机关事务管理部门主管省直机关运行保障工作，但是与山西省、上海市不同的是，其会同省财政等相关部门制定全省机关运行保障制度、标准和集中统一管理事项指导目录。在服务标准和相关实物定额的制定上，与四川省规定一致。在保障的主体范围上，与前三个省份的规定基本保持一致。在保障范围方面，包括办公用房物业服务、公共机构节能、公务交通服务、文印服务、公务接待服务、机关餐饮供应服务、机关后勤服务专项经费等事项。
已出台的这4部地方性法规较《机关事务管理条例》有其共同进步之处。在集中统一管理方面，均明确了集中统一管理制度，机关事务主管部门为主要责任部门；在标准的制定上略有不同，但均为在机关事务管理部门或财政部门制定；在责任主体方面，均不再使用“各级人民政府及其部门”“会同有关部门”这样的说法，而是直接采用“县级以上机关事务管理部门”“县级以下机关事务管理部门”等表述；在保障主体方面，均在总则处予以明确，且差别不大；对保障范围的规定，均设有专章“服务保障事项”予以明确；在职责分工方面，这4部条例的规定都不是非常明确，《上海市机关运行保障条例》对于理顺各部门的职责分工较为重视。在未来山东省的立法中可以着重关注在职责分工上的划分，包括明确标准的制定者、事务的管理者以及行为的监督者，以解决机关事务主管部门与其他部门之间职权不清的问题。现有的改进都属于地方的先行先试，只能在小范围内适用，改变某一省市的机关事务管理现状。对于国家整体机关事务现状的改变，还需要国家立法出台。
山西省、上海市、河南省、四川省走在立法前列，率先出台了机关运行保障条例以解决目前机关事务中出现的问题。还有一些省市在为机关事务改革而努力，并且成效颇丰。
东营市高度重视机关事务法治化建设，在机关事务法规出台以后，第一时间跟进，结合实际出台了一系列规章制度，确保中央关于机关事务工作的管理要求、制度设计得到不折不扣地落实。2014年3月，印发《东营市党政机关厉行节约反对浪费办法》，推进全市厉行节约反对浪费工作制度化、规范化、程序化。积极推进公务接待管理法治化建设，印发《东营市党政机关国内公务接待管理办法》《东营市违反公务接待规定责任追究暂行办法》，配套制定《东营市党政机关国内公务接待实施细则》。持续深化以办公用房、公务用车为主要内容的资产管理法治化建设，在全省率先制定地市级党政机关办公用房、公务用车管理办法，“十三五”时期累计出台《市级党政机关办公用房使用权证管理办法》《市级机关房产出租管理办法》等配套制度25项，构建办公用房“1+6+N”、公务用车“1+5+N”管理体系，深入推进办公用房“六统一”管理和公务用车“五统一”管理，行政事业性国有资产全生命周期管理制度体系初步形成。
聊城市委市政府也紧跟国家政策动态，由聊城市机关事务管理局牵头协调推进，及时出台《聊城市党政机关厉行节约反对浪费管理办法》《关于厉行节约反对食品浪费的实施意见》《聊城市机关事务管理办法》《聊城市国内公务接待管理办法》《聊城市党政机关办公用房管理办法》《聊城市党政机关公务用车管理办法》《聊城市市直机关会议费管理办法》《聊城市市直机关培训费管理办法》等党内规范性文件、行政规范性文件。聊城市机关事务管理局坚持问题导向、目标导向，积极回应各级各单位工作需求，按照供给侧和需求侧同向发力的工作思路，会同聊城市财政局印发《关于加强和规范国内公务接待管理工作的通知》《关于规范差旅伙食费和市内交通费收交管理有关事项的通知》《聊城市市级机关公务用车管理细则》等具体管理政策文件，制定了《聊城市市级房产维修管理办法》《聊城市市级机关房产出租管理办法》《关于建立实施机关食堂反食品浪费工作成效评估和通报制度的通知》等。这些制度既有涉及全市机关事务管理目标要求、基本原则、管理体制、经费管理、资产管理、服务管理和法律责任等内容的基础性、总体性制度，又有涵盖公务用车、办公用房、公务接待、公共机构节能等专业性、支撑性制度，还有《公共机构绿色办公指南》《党政机关绿色食堂建设指南》等标准补充制度，搭建起了“四梁八柱”的制度架构，形成了融政策法规、制度规范和标准于一体的法治化体系，确保了聊城机关事务全领域、全过程的工作规范化、制度化、科学化，推动了聊城市机关事务管理工作高质量发展。
在调研的其他城市中，青岛市、肥城市、梁山县在法规制度体系的完善上也取得了一定效果，主要形式为根据国家相关法规出台相应的单行办法，比如办公用房管理办法、公有住房租赁管理办法、公务用车管理办法、行政事业单位国有资产配置管理办法等，形成了具有本地特色的制度体系。
肥城市根据《机关事务管理条例》《山东省机关事务管理办法》相关精神要求，由市机关事务服务中心牵头制定，肥城市委、市政府印发《肥城市机关事务管理办法》，于2020年3月10日起施行。它分总则、经费管理、资产管理、房产管理、公务用车管理、资源节约管理、服务管理、法律责任、附则，共九章五十条，不仅将近年来全市机关事务工作中形成的有效制度和经验做法固化下来，而且厘清了机关事务管理部门与发展改革、财政、建设、审计等部门在办公用房、公务用车、机关资产、机关运行经费等方面的职责分工，明确“市机关事务服务中心负责管理市级机关事务工作，指导镇街机关事务工作”，为推动机关事务治理体系和治理能力现代化提供了支撑。
但是总的来看，各地在职责分工方面存在的问题大于取得的成效。青岛市在调研中发现，由于对机关事务工作职能、任务、边界界定不清，造成系统间职能不统一，管理乱象频发。有些部门越位、错位地管理机关事务领域的职能事项，热衷于插手公房、公车等具体事项的审批管理，造成职责交叉、政出多门、权责不明晰、责任不落地、工作难落实。聊城市机关事务管理局为行政机关，履行行政事业单位国有资产管理职责，接受聊城市财政局的监督和指导。但在具体工作实践中，机关事务、财政部门依据现行国家政策，都有对行政事业单位国有资产的具体管理职责，这样就导致了行政事业单位国有资产管理职责有重合交叉、边界不清的问题。
东营市和聊城市在强化法定管理职能上取得了一定成效。东营市致力于加强机关事务职能化建设，搭建起了包括办公用房、公务用车、公共机构节能、公务接待4项管理职能和住房保障、餐饮服务、公务出行服务、物业服务4项保障服务职能在内的“4+4”职能体系。随着机关事务工作的有效开展，特别是管理职能的进一步发挥，机关事务管理作为一项独立的管理职能在各级机关及干部职工的认识中逐渐强化。肥城市加强法治建设，各单行办法的出台形成了以办公用房、公务用车、公共机构节能、财务资产、周转住房、工程建设和后勤服务管理为主干的职能框架体系。聊城市形成了完善的机关事务管理制度体系，既有涉及全市机关事务管理目标要求、基本原则、管理体制、经费管理、资产管理、服务管理和法律责任等内容的基础性、总体性制度，又有涵盖公务用车、办公用房、公务接待、公共机构节能等专业性、支撑性制度，还有《公共机构绿色办公指南》《党政机关绿色食堂建设指南》等标准补充制度，搭建起“四梁八柱”的制度架构，形成了融法律法规、制度规范和标准于一体的法治化体系。
各地在推进集中统一管理上也在不断尝试，在具体机关事务职能中落实集中统一管理制度。青岛市在办公用房、公务用车、节约能源资源方面接连出台《关于进一步加强和规范党政机关办公用房使用管理的通知》《市级党政机关各级工作人员办公室使用面积高限标准（暂定）》《青岛市党政机关租用办公用房管理办法》等6项制度措施，《青岛市公务用车平台管理办法（试行）》《青岛市党政机关新能源汽车配备使用管理规定（试行）》等30多项规范性文件，以及《青岛市公共机构节约能源资源“十四五”规划》《青岛市公共机构节约能源资源考核细则（试行）》等15项制度，着力推进这3个领域内的集中统一管理工作，在关键环节加强标准化规范，为集中统一管理提供制度体系。
充分运用法治思维和法治方式推动机关事务集中统一。《肥城市机关事务管理办法》《肥城市党政机关办公用房管理方法》《肥城市党政机关公务用车管理办法》和《肥城市市直机关周转住房管理办法》等逐步印发实施，以办公用房、公务用车、公共机构节能、财务资产、周转住房、工程建设和后勤服务管理为主干的职能框架体系基本形成。明确了“市机关事务服务中心负责管理市级机关事务工作，指导镇街机关事务工作”，为机关事务职能建设提供了有力支撑。不断从经费管理、资产管理和公共机构节能管理3方面入手，推进以资产管理为基础的集中统一管理，建立健全统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的机关运行保障体制机制。充分运用市场化专业化力量，不断提升保障水平和管理效能，严控机关运行成本，提高机关运行效能。
首先，关于制定机关运行保障管理法，有统一立法模式和分散立法模式，即是在机关运行保障管理领域制定一部综合性的法律还是就不同问题分别立法。根据我国实际，目前仅有《机关事务管理条例》一部行政法规来统领机关事务管理。如果采用分散立法的模式，要针对不同的管理事项分别立法，无疑会给立法工作造成负担。如制定一部综合性的地方法规，不仅有立法经验，还能解决当前的问题。其次，是机关运行保障模式问题，集中统一管理模式有充足的政策和地方实践作为支撑，目前已在广泛应用，这符合国家治理体系和治理能力现代化的需求，因此推行集中统一管理模式是必须的。只是应当注意，集中统一管理不能“一统到底、一统就死”。集中统一不是刻板僵化的代名词，在运行过程中应注意集中统一管理与精细化管理的结合。最后，在实践中，山东省内各地致力于解决实践中出现的问题，并进行了诸多有益尝试，在提出立法难点破解建议时可以参考。
第五章 机关运行保障管理立法难点破解建议
实践情况亟待完成机关运行保障立法的顶层设计，山西省、上海市、河南省、四川省已为机关运行保障立法贡献了地方做法。制定一部综合性、基础性、统领性的机关运行保障管理法，将近年来的改革创新成果、机关运行保障模式上升为国家意志，以法律的形式进行固定，从根本上理顺管理体制、明确基本制度、规范保障事项，实现机构、职能、程序、责任的法定化。明确立法原则，如机关运行保障应遵循要素集中管理、规范标准统一、资源集约共享的管理原则。坚持统筹规划、优化配置、均衡保障，增强运行效能，提升保障水平。再由行政法规、地方性法规根据法律的要求，切合具体领域、具体地域的情况做出专门规定。法律法规的规定主要是主管部门的管理权限、保障范围和法定程序的一般规定，具体领域的标准设定仍需规范性文件发挥作用。
明确机关运行保障管理法的功能地位。作为法治的起点，立法的完善程度是衡量某一领域法治化水平高低、治理体系是否健全和治理能力强弱的重要参数。提升机关运行保障效能，促进机关事务的高质量发展，必须根据党和国家中心工作的要求，通过及时、有效的立法供给，确立机关运行保障的行为规则。这种规则应当是体系化的，且有明确的功能定位，这是立法设计的基础和核心问题。机关运行保障管理法作为机关事务领域内的统一立法，具有综合性、基础性、统领性作用。其作为法律，位阶高于原来作为行政法规的《机关事务管理条例》，有利于弥补机关事务法律体系层次的缺失，实现从顶层设计立法，改善原有分散、破碎的管理方式。
明确立法框架、整合相关法律内容。在立法框架的设计上，可以借鉴4省的做法，按照总则、保障制度、服务保障事项、保障计划、监督检查、法律责任、附则进行内容设计。在保障制度中，明确统筹主管部门、集中统一管理机制，明确机关运行保障管理的原则、理念。在服务保障事项中，对机关事务的范围以及机关事务主管部门和有关部门的职责、管理范围进行规定。在内容整合上，综合考虑公务接待、办公用房、公务用车等方面已出台的制度，并且明确机关事务管理部门对本级行政事业单位国有资产的管理职能和权限，使机关运行保障管理法真正成为一部综合性的、基础性的法律。在与《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国可再生能源法》之间的关系上，应先明确已有的法律对于部门之间的职能、管理范围的规定，避免相互冲突。
更新规定内容。我国政府运行保障管理领域发展迅猛，一些实践内容，如集中统一的管理体制、市场化的运作方式、数字化的服务改革以及标准化的保障手段等，已然超越了《机关事务管理条例》中的保障内容。借着机关运行保障法出台之际，需要根据实际情况更新法规内容，做到精准明确，杜绝含糊不清的规定，解决各层级中存在的具体问题。主要包括各保障部门之间职责划分、职能范围、机关运行程序等，都应进行更新和明确。
关系法定问题是机构职能化建设的核心，即注重用法律法规明确机关事务部门与其他部门的关系，构筑科学合理的府际关系。府际关系实质上是政府权力配置和利益分配关系，涉及职能划分、权力配置、利益分配和责任分担等内容。因此，在机关运行保障立法中划定机关运行保障部门之间的职责是非常关键的。首先应确定机关运行保障部门主要为机关事务部门，其次为财政、发展改革、审计、监察、自然资源、住房城乡建设等部门。为厘清上述各部门职责，要做到：1.统一管理机构。地方各设区的市、县（市、区）政府设置本级机关事务主管部门，统一机构名称为“某市或县（市、区）机关事务管理局”，统一相应级别，列入行政机关，依法履行机关事务管理职能。市、县级部门要设置机关事务管理机构，履行集中管理本部门机关事务的职能，业务上接受本级机关事务主管部门的指导。各级机关事务管理局在整合本级机关后勤服务资源的基础上，可成立机关后勤服务机构，对本级实行集中统一保障服务，并逐步推向市场。2.确定机关事务部门为统筹保障部门。改变《机关事务管理条例》中由县级以上人民政府推进本级政府机关事务的统一管理、建立健全管理制度和标准、统筹配置资源的规定，在机关运行保障管理法中明确机关事务部门为统一管理部门，负责统筹协调，强化机关事务部门的职责，其他职责部门负责配合。3.规范职能职责。坚持“一件事情原则上由一个部门负责”的原则，把机关事务管理职能尽可能全部集中到机关事务管理部门。其他应由财政、审计等部门负责的，应在机关运行保障管理法中做出明确规定，严格划分相应部门的职责，避免含糊不清的状况。
保障谁的问题。《机关事务管理条例》中规定“各级人民政府及其部门的机关事务管理活动”“其他国家机关和有关人民团体的机关事务管理活动，参照本条例执行”，以概括的方式规定了机关事务管理范围，但是这个概括并不周延，并未涵盖民主党派机关、各级政协委员会机关等。在《山西省机关运行保障条例》中以列举的方式规定了职能范围，“本省行政区域内党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，民主党派机关、工商联机关和人民团体机关，党政机关办事机构、派出机构和参照公务员法管理的事业单位的运行保障工作，适用本条例”。在机关运行保障法中也应当扩大范围，使得适用主体变得周延，将《机关事务管理条例》中未涵盖的民主党派机关、各级政协委员会机关等包含进来。可以参考山西省的做法，明确适用主体，解决实践中因部分机关保障无法可依而产生冲突的问题。
保障什么的问题。首先明确无论是机关后勤、机关事务还是机关运行保障，其所指的都不仅仅是后勤事务，机关事务管理部门在运行过程中既有管理职能又有服务职能。一般来说，机关事务管理主要包括机关运行经费、公务接待、公务用车、办公用房、机关后勤服务、公共机构节约能源资源等方面。有学者提出，机关事务管理的主要任务是对机关资源进行理性配置、组织和使用，使其产生最佳的管理行为效果。这种角色定位决定了机关事务工作应该以运行经费、机关用地、办公用房和设备、职工住宅、公务用车、政府采购、能源节约、公务接待、差旅会议、领导同志服务等管理为核心职能；以信息服务、车辆服务、物业服务、餐饮服务、幼教服务、会议服务、宾馆服务等为一般职能；以培训教育、精神文明、爱国卫生、绿化美化、综合治理等为辅助职能。本文建议在机关运行保障管理法中将此明确，或者在总结主要管理方面的同时设置兜底条款，以期在将来职能范围扩大时可以灵活适用。
集中统一管理中“集中”有两层含义：一是机构集中，即建立党政机关集中办公区，为其提供集中管理、保障和服务；二是职能集中，即将各党政机关以前分散掌握的机关事务职能全部剥离出来，统一事权，集中到一个机关事务部门，避免政出多门，以减少各职能部门的微观事务，集中精力做好公共服务和公共管理等政务工作。所谓“统一”，是指机关事务实行统一政策、统一规划、统一制度、统一标准、统一管理，统一采购、配置、使用和处置资源，以有效减少各部门之间互相攀比、重复建设和苦乐不均等现象。
首先，在顶层设计上，应在机关运行保障管理法中完成集中统一管理体制的顶层设计，明确规定集中统一管理体制或原则。只有集中统一管理，才能使得机关事务成为国家治理的组成部分，代表事务性的国家意志表达与执行。因此，应在机关运行保障管理法中明确集中统一管理体制概念、运行机制、适用范围，提高集中统一管理的法律地位、政治地位。要在机关运行保障管理法中明确集中统一管理的适用范围，明确“三公”经费、政府采购等费用的集中统一管理，统一适用范围。同时，应当在机关运行保障管理法中明确机关事务管理部门的统筹管理职能，强化机关事务管理部门的职权。
其次，在制度体系的构建上，应探索在集中统一管理方面建立完善制度系统和全面推行标准化体系。在机关运行保障管理范围内形成一条系统全面、衔接紧密、配套完善、科学可行的制度链，从顶层设计和制度层面，为推进集中统一管理提供政策依据，努力形成有章可循、有规可依的工作局面。同时做到各机关事务管理部门的职能尽可能一致起来，统一行业标准和工作要求，以保证机关事务工作的规范化、标准化。从顶层完成集中统一管理的制度体系构建和标准建立，既能保障制度的效力，又能保证其规范性和可操作性。
再次，要解决集中统一管理在纵向指导与横向沟通上的问题，与“划定机关运行保障部门职责定位”中关于统一管理机构与确定统筹部门内容相结合。在纵向指导上，一方面要统一各地方机关事务管理局的机构定位与属性，明确地方机关事务管理局对本级政府组成部门机关事务的管理与指导关系，以及地方机关事务管理局与下级机关事务管理局的行业指导关系，从而才能实施集中统一管理和标准化管理。另一方面要强化机关事务管理部门的行政职能，推进集中统一管理体制的实施。在横向沟通上，最重要的是确保机关事务管理部门为机关事务主管部门，确定其有统筹规划的职责，保障机关事务管理部门在实践中有话语权。其次在一般事项上，要划清职责，做到“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，避免政出多门。
最后，在具体内容上，集中统一管理体制因为政策的支持、国家试点的着力推进，各地已经取得了良好的成效，应在机关运行保障法中巩固已有成果并加以完善。从面上看，结合实际，在公共机构节能、公务用车、办公用房、国内公务接待、后勤体制改革单项工作的层面建立指导关系的基础上，全面建立行业指导关系，保证统一的机关事务管理标准和制度规范，实现机关事务工作层级联动体制。从业务工作上看，在经费管理方面，开展顶层流程设计，明确由机关事务管理部门对机关运行保障工作制定保障计划，编制经费预算，纳入机关事务管理部门预算，按照预算管理程序依法严格监管。在资产管理方面，按照集中统一管理的目标要求，进一步明确各级机关事务部门与财政部门在综合管理和具体管理方面的职能分工，确定由机关事务管理部门统一开展闲置资产的管理调配工作。在服务保障方面，按照精简统一效能的原则，集中管理机关事务。特别是具备条件的集中办公区，由机关事务主管部门集中管理、统一组织提供专业化的后勤服务，避免对同一机关事务出现分类管理、分段管理。
要求集中统一管理并不意味着一成不变、刻板僵化，从国外经验中可以发现，集中统一管理与精细化管理相结合，能够在集中统一管理的过程中同时实现统一规范和因时因地制宜。由于我国现行的法律法规中缺少集中统一管理的顶层设计，也没有相关经验支撑，在机关运行保障管理法中应根据实际情况确定集中统一管理体制，厘清机关事务部门与其他部门之间的横向关系、与下级部门的纵向关系，避免僵化和可操作性不强。 （全国机关事务管理研究会合作课题）
（文/山东省机关事务管理局）
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