一、研究背景
按照《中华人民共和国突发事件应对法》和国务院加强应急管理工作的有关要求，在中国气象局党组的领导下，气象园区的后勤应急管理体系建设不断加强。但在经济社会快速发展的同时，各类不安全、不稳定因素逐步显现，气象园区后勤应急管理工作涉及的应急事项也越来越多，面临的形势复杂，任务繁重。气象园区后勤保障服务在应急管理过程中，尚存在特殊性及短板不足。
（一）应急管理的场景比较复杂。一是地理层面，未严格分区。中国气象局园区集机关行政办公、业务科研、教育培训和居民生活为一体，无法简单地将各区域进行封闭管理。二是单位层面，类型多。中国气象局机关和直属单位坐落于气象园区的行政办公和业务科研楼宇，部分楼宇还有地下空间，应急管理的主管部门、依据的法律法规、方式、手段都不尽相同。三是人员层面，密度大、来源多。园区常住及流动人口多，应急管理场景很复杂又存在交叉，难以用单一的办法应对各类突发事件。从园区后勤现存管理制度上看，没有系统地依照突发事件的类型、紧急程度、重要性等，对应急管理进行分类、分期、分级，应急管理精细化水平还有待提高。
（二）应急管理较为被动。一是危机意识不强。在日常的应急管理中，比较关注突发事件发生后如何处置，重应急、轻预防，对应急管理规律的研究和经验总结不够，缺乏对相关工作机制的调整革新。二是应急物资储备不够。目前，园区应急物资储备主要还停留在实物储备层面，合同储备及生产储备严重不足。三是制度意识不强。当突发事件发生时，在思维模式和工作作风上，依然习惯于凭借经验、直觉，不能依照事先制定的应急预案和制度开展工作。
（三）“一案三制”尚需完善。一是应急预案制定水平参差不齐，部分单位没有结合后勤保障工作实际进行属地化、差异化的完善细化，影响了应急预案的实用性。二是应急管理体制仍属于事件推动型，未将应急管理与事业发展规划同步谋划、实施，导致应急管理体系建设滞后于后勤事业发展，造成应急管理工作的被动。三是缺乏一套自上而下的事前、事中、事后的应急管理机制，未形成应急处置全链条的无缝衔接，加之各部门职责存在交叉或重叠，容易出现推诿扯皮现象，适应不了应急管理工作系统性高、多部门参与的要求。四是制度多为原则性规定，且更新不及时，亦缺少配套性办法，指导性、可操作性不强。
（四）智能化水平有待提高。一是在信息报送上，园区服务电话效用不够，园区应急服务平台建设有待进一步加强。二是在信息收集上，智能终端未形成对信息的全覆盖，靠走动式巡查风险点，难以做到实时动态跟踪。三是在数据共享上，未建立起覆盖园区的后勤应急治理信息平台，开展跨部门风险信息数据共享及研判。四是在数据应用上，未有效挖掘各类数据信息，为科学决策提供有效支撑，提高后勤应急管理的效率。
二、国内外应急管理研究及发展趋势
（一）综合立体：西方国家应急管理研究的新特点
目前，西方发达国家对危机管理的研究呈现出全方位、立体化、多层次、综合性的特点，综合来看主要表现在以下几个方面:
在研究趋势上，从定性研究向定量研究深入。对危机管理的研究由过去注重安全等定性问题转向确定危机管理指标体系、构建危机管理及危机预警数学模型等定量化问题。
在研究方法上，从单一学科研究转为综合经济学、社会学、心理学、环境科学、生物学等多学科研究。
在研究范围上，从自然灾害向公共安全领域发展。随着恐怖袭击、流行病等社会公共安全问题增多，西方国家危机管理研究领域已不仅限于对自然灾害的应急管理，而是越来越多地开展社会安全危机管理研究。
在危机管理手段上，开始重视使用计算机模拟等信息化技术。随着电子化模拟和信息技术发展，西方国家危机管理更加重视使用实验室模拟方式来强化对危机的预警、反应、处理的认识和措施。
（二）重心下移：我国应急管理工作的新趋势
2003年“非典”事件爆发后，给我国的公共卫生体系造成了强烈冲击，开始建设以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制为核心的“一案三制”应急管理体系。这一时期我国应急管理体系的主要特征就是综合化管理，突出强调高度统一的事后政府责任制和属地化的责任下沉。从总体上来看，这一时期“一案三制”应急管理体系虽然在应对“汶川地震”“鲁甸地震”中发挥积极作用，但基层政府、社区内生动能不足，社区在应对突发公共事件中的作用甚至被忽视。
2010年5月，国家减灾委员会办公室制定了《全国综合减灾示范社区标准》，对于积极开展全国综合减灾示范社区创建活动，不断提高社区防灾减灾能力和应急管理水平，增强城乡社区居民防灾减灾意识和避灾自救能力，提供了执行依据。
党的十八大以来，党和国家高度重视基层社会治理，提出“要推动社会治理重心向基层下移，把更多的资源、服务、管理放到社区”。十八大报告强调，要“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。在此背景下，新时代我国应急管理迎来两个标志性的重大事件，即国家安全委员会和应急管理部的设立，通过印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等政策文件，初步形成了扁平化应急指挥组织体系。
2020年新冠肺炎疫情全面爆发后，习近平总书记强调指出：“把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”随着我国社会治理重心的不断下移，社区治理成为新时代应对突发公共事件的新趋向。
三、加强气象园区后勤应急管理建设愿景
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，强化安全红线意识，落实完善运行管理及相关方面的安全生产责任制，健全安全应急体系，提升安全应急能力，全面提高安全保障水平，有效防范和坚决遏制重特大安全事故发生，打造共建共治共享的气象园区后勤安全治理格局，为气象业务营造安全稳定的发展环境，为职工居民营造和谐稳定的生活环境。
（二）基本原则
坚持生命至上、安全第一。牢固树立以人为本的发展思想，严格落实各级各部门的领导责任、各单位主体责任，强化安全生产防范措施落实，为职工居民提供更有保障、更可持续的安全感。
坚持立足长效、依规治理。加强应急管理规定和标准体系建设，健全安全监管机制，规范应急管理行为，严格落实各项措施，全面提升园区应急管理法治化水平。
坚持系统建设、过程管控。健全应急管理体系，加强事前、事中、事后等各个环节的安全管理，充分运用科技和信息化手段，加快推进安全风险管控、隐患排查治理体系和机制建设，强化系统性安全防范制度措施落实。
坚持统筹推动、综合施策。优化配置应急管理资源，加强安全生产综合治理，不断增强职工安全意识，显著提高安全技能素质，持续改进生产经营单位安全保障水平。
（三）总体目标
深入推进示范创建，到2035年，气象园区后勤应急管理体系更加完善，安全文明程度显著提升，建成与气象现代化建设相适应的安全发展后勤。依托智慧后勤建设，持续推进形成系统性、现代化的园区安全保障体系，为气象事业高质量发展和职工幸福生活提供坚实稳固的安全保障。
四、完善气象园区后勤保障服务应急管理体系建议
（一）气象园区后勤突发事件分类分级分期
1.分类。结合园区实际，气象园区后勤应急管理可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急管理4大类。其中，面对自然灾害的应急管理主要包括：园区防汛应急、防震应急、扫雪应急等；面对事故灾难的应急管理主要包括：园区业务保障应急、职工生活服务应急、在施工程安全应急等；面对公共卫生事件的应急管理主要包括重大疫情、群体性不明原因疾病及食品安全应急管理等；面对社会安全事件的应急管理主要包括刑事案件、群体性事件、非法侵害事件应急管理等。
2.分级。综合考虑突发事件的危害程度、紧急程度和发展趋势等因素，对突发事件进行分类。依据自然灾害造成的人员伤亡和经济损失，事故灾难造成的对气象业务工作及居民生活的影响程度，公共卫生事件波及的范围、扩散的趋势，社会安全事件造成的媒体及社会影响等因素，将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般4级，并相应配套不同的应急举措。
3.分期。按照突发事件的发展过程，气象园区后勤应急管理应包括事前的预防与应急准备、监测与预警，实现“无急要应”——尽量避免紧急事件的发生，并做好应对的必要准备；事中的应急处置与救援，实现“有急能应”——紧急事件来了能够从容应对；事后的回归正常生产、生活状态，同时进行整改学习，实现“应后能进”——紧急事件应对后能够改进提高，避免类似事件再次发生。
（二）科学定位应急管理理念
1.事前准备应居安思危。一是源头防范，无急要应。调整重处置、轻预防的管理思路，重视突发事件真正发生前全过程的管理，提前消除导致安全事故发生的4个条件：人、物、环境、管理的缺陷。二是风险管控，关口前移。风险=可能性×不利后果，风险是潜在的突发事件。避免“黑天鹅”冲击的最好方法，是化解“灰犀牛”隐患，抓早、抓小、抓苗头。三是应急准备，未雨绸缪。为有效应对突发事件，要充分做好“硬准备”和“软准备”。其中，“硬准备”包括应急所需的人、财、物资源，应急物资实物储备应注重库房的动态管理，防止资产闲置；合同储备和生产储备应与相关企事业单位签订合同，保证在突发事件发生后能够按照合同约定，优先租用、调用或迅速生产、转产应急物资；“软准备”指安全文化培养，针对不同人群，按照不同行业规范，经常性地开展职工的安全宣传教育、应急队伍救援理论知识和救援技能培训。
2.事中处置应有全面思维。从4个“结合”来全方位研判事态。一是客观与主观相结合。既要看到事件可能造成的人员伤亡、经济损失、环境破坏等客观损失，也要看到事件可能产生的社会影响、媒体影响等主观损失。二是原生与次生相结合。既要看到事件产生的原生效应，也要看到事件可能引发的各种次生、衍生后果，防止发生“蝴蝶效应”。三是本区与外区相结合。既要看到事件对核心区产生的影响，也要看到事件可能对波及区和外围区造成的危害，防止“城门失火，殃及池鱼”。四是短时与长时相结合。既要考虑事件在短时间内产生的影响和损失，还应考虑时间在较长时间后可能产生的后果。
3.事后恢复应着眼长远。一是“硬性+软性”全方位恢复。不仅要满足园区职工居民的基本工作及生活条件和硬件设施需求，还要关注后勤职工精神家园建设，确保恢复安定有序的办公生活环境。二是“短期+长期”全周期恢复。对于正在面临的职工居民生存、生活等问题，要打破常规，特事特办，尽快出台相关措施。在长周期的恢复过程中，应组织开展应急事件影响范围评估、损失评估等，科学编制恢复规划，从根本上解决潜在的安全隐患。三是“后勤+其他”全主体恢复。应该依据突发事件的类别、级别、阶段等，争取气象园区有关单位、职工更加广泛地参与进来，各方共建、共治、共享。
（三）建立健全“一案三制”
1.做好应急预案准备。一是应急预案编制。应急预案可分为服务中心、各直属单位、相关岗位3个层面，分别制定综合预案、专项预案、现场处置预案，形成体系，互相衔接，分级负责。二是应急预案修订。应根据相关法律法规发生重大变化、应急指挥机构及其职责发生调整、安全生产风险发生改变，及时对应急预案调整修订、不断持续改进。定期开展应急预案演练，在实践中反复检验，补漏补缺。三是应急预案演练，尽可能贴近实战，多“练”少“演”，提高个人技能和团队合作、综合救援的能力。
2.健全应急管理体制。一是改变“以事件推动型”的应急管理体制发展方式。将应急管理体制建设纳入后勤事业总体发展规划，将应急管理的具体任务和工作融入项目建设的各阶段，避免在规划建设与发展中积累或产生新风险。二是应按照“统一领导、属地为主”的原则。厘清各部门职责，消除职责交叉重合或出现空白的问题，使各部门能够分工协作、合理处置应急突发事件。三是对突发事件进行分级、分类处理。不同类型、不同级别的突发事件、机构及人员采用不同的应对方法，建立对应的应急领导机构、现场指挥中心、应急救援队伍和专家组。
3.完善应急管理机制。一是风险管理机制。确定可能发生风险的范围与应对工作流程，特别是遇重要会议、重大活动时，应提前做好风险管理预案，规定预警信息发布的基本程序。二是信息报送机制。拓宽信息渠道，向外公布应急电话，保证园区职工居民发现异常情况第一时间反馈；应把握上报节点，切实做到首报要快、续报要准、终报要全；加强共享共通，中心相关部门之间，应建立跨部门横向信息共享联动机制。三是应急联动机制。与局应急办、气象园区各直属部门、社区居委会、派出所等加强沟通与协作。四是信息发布机制。明确突发事件信息发布的原则、职责体系、信息发布平台，建立新闻发言人制度。快讲、多讲基本事实、主要措施等原生信息，慎讲、少讲事件原因、最终后果、事件调查与责任分担等次生信息。五是恢复重建机制。规范损失评估程序、标准和方法，重点加强水、电、热、交通和通信等园区生命线的快速恢复能力建设。
4.配套应急管理制度。一是修订相关制度。对《中国气象局园区突发事件应急管理办法》等制度进行修订，进一步明确机关服务中心及中心各部门的应急管理职责范围，完善工作原则，梳理工作流程。二是补充制度空白。组织制定相关配套制度和措施，包括突发事件应急预案管理、应急演练管理、突发事件专项准备资金管理、应急队伍建设、应急物资储备、应急场所管理、信息公开、安全教育、应急联动机制等制度。三是抓住建章立制“窗口期”。在突发事件发生后，抓住6个月关键窗口期，针对暴露出来的短板和不足，对既有制度更新完善，填补制度空白，真正以查促改、以改促变、以变促进。
（四）将“智慧”融入应急管理
1.智能报警，让危险信息可达。一是快速响应。以服务热线电话为气象园区应急报警主机，搭建应急接警管理平台。24小时专人值班，对突发事件快速响应。应急主机本身集成或通过专门接口与声光报警器相连，实现第一时间现场报警。二是联动响应。根据现场监控画面等信息，依据突发事件的分类、紧急程度、重要性等，做出初步判断，并联系园区的有关部门人员第一时间到现场处置。
2.智能感知，让风险隐患可视。一是盘活技术存量，利用科技手段在具有危险源的部位，合理配置报警器、探测器、监视系统等，实施远程监控，完善风险源、地理信息、物资人员等基础信息的采集，建立完整、全面、系统的数据库。二是整合技术资源，充分发挥物联网技术“安全眼”的作用，实现后勤辖区全方位、多角度、宽领域的非人工干预的精细化和智能化监测，达到全天候、全过程、全方位的实时监测。
3.智能处置，让突发事件“可控”。随着气象园区智慧后勤的发展建设，在后勤管理保障服务过程中，积累了大量数据。智慧应急的实质在于建立数据共享机制，整合后勤各方面的信息，形成大数据库。实现信息共享、协调和调用，综合应急机构可以更加全面详细地掌握信息，合理分配利用资源，自上而下地协调多个部门迅速做出应急最优决策，更精准、科学地预防和应对突发事件。
4.智能优化，让应急事务“可防”。结合后勤工作行业分工特点，建立健全审计、人事、经营、交通、基建、能源、治安、食品、卫生等智慧应急管理系统，通过不断优化、固化各项组织管理工作流程，促进结构重组、流程再造，使后勤应急管理能够事前对风险源和风险点进行筛查、排除和控制，事发能形成有效的应对处置方案，事后提供完整的评估体系，真正使后勤应急事务的管理模式由经验驱动向数据驱动转变，预防各类突发事件发生，控制事件恶化演变，变被动为主动，全面提升后勤应急管理的科学化、精细化、智能化水平，提高应急管理工作效率。
（文/中国气象局机关服务局 王春鸽）
（如需转载，请注明出处为“全国机关事务管理研究会网站”。） 
