机关后勤是机关工作的一个重要组成部分，它脱胎于革命战争年代形成的供给制。新中国成立到改革开放初期，机关后勤既承担机关财务、房产、基建、物资、环境秩序、后勤服务等管理职能，又承担着食堂、车队、宾馆招待所、幼儿园等为机关办公和职工生活直接提供劳务和技术服务的职责，为保障机关运转作出了历史贡献。20世纪80年代，在改革开放的时代大潮中，机关后勤改革逐渐被提上议事日程。
机关后勤的提出及其基本特点
“后勤”原系军事术语，本来不用于机关和企事业单位。1950年12月政务院机关事务管理局成立后，多以“事务”“总务”“供给”等指称机关运转和生活服务等事务性工作，二者发生明确关联，还要追溯到20世纪60年代。
1960年4月13日，中央机关事务工作跃进誓师大会在人民大会堂隆重召开。时任国务院副总理习仲勋出席并讲话，指出“机关事务工作是社会主义建设事业不可缺少的一个方面，是整个国家建设机器中的一个部件和螺丝钉，也是一支关系到机关工作和生活的后勤队伍”。次日，新华社以《中央机关事务工作跃进誓师大会号召机关事务工作者做建设事业的后勤英雄》为题，播发了大会消息。从此，“后勤”一词成为机关事务管理部门带有鲜明行业特色的称谓。1967年12月，国务院、中央军委任命了国务院直属口军代表和副代表。他们原先在解放军总后勤部任职，进驻后把部队的组织架构移植过来，设立了办事组、政工组、业务组、后勤组几大块，大组设小组，小组再分组。于是，“后勤工作”频频出现在国务院直属口的文件中。1973年初，军代表撤出，国务院直属口恢复适应机关工作的组织架构，但“后勤工作”的提法沿用下来。到80年代中后期，“后勤”一词使用泛化，“机关后勤”“事业单位后勤”“企业后勤”等提法被广泛接受。
机关后勤与革命战争年代产生的供给制密不可分。供给制是一种带有军事共产主义性质和平均主义色彩的生活资料分配制度，诚如毛泽东同志所言：“我们的党是连续打了二十多年仗的党，长期实行供给制……一直到解放后初期，大体是过着平均主义的生活。”（毛泽东：《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》）新中国成立后，供给制的弊端越来越明显，主要是资源浪费：“因为不论实际需要与否，都必须保证提供给每人同样数量的生活及消费用品；不论机关大小，都必须为此保持一支专门的后勤队伍，从事生产、采购、运输和分配工作。”（杨奎松：《从供给制到职务等级工资制》）为解决这一问题，特别是化解供给制与薪金制的冲突，1954年6月，供给制过渡为包干制，除了对子女的供给办法外，伙食费、衣服费和津贴费都由个人支配。1955年7月，国家机关工作人员全部实行工资制待遇。
供给制转为工资制后，并未从此消失。由于长期以来的短缺经济和低工资制，机关工作人员无力从社会上获取足够的生活必需品和相应服务，高度依赖单位兴办后勤提供的实物福利，而鼓励机关从事生产、自给自足恰恰是供给制的重要特点。就这样，供给制的名号消失了，但其思维和习惯顽强地保留下来，深刻影响了机关后勤的基本特点。
——福利性。机关后勤向来有“大而全”“小而全”的说法，即是对各单位不分大小都办后勤这一现象的经验性描述。除保障单位运转外，后勤最重要的功能莫过于发放福利供给职工生活，“吃喝拉撒睡、桌椅板凳柜、生老病死退”,几乎无所不包。
——封闭性。机关后勤条块分割、块块为主，只对本单位负责，封闭性很强。从某种意义上讲，机关后勤改革的进程，既是不断破除传统福利观念的过程，也是从封闭走向开放、垄断地位渐趋瓦解的过程。
——二重性。机关后勤有经济和政治双重属性，既作为行政机构负责后勤事务管理，又作为经济组织提供生产经营服务，因此受政治体制改革与经济体制改革的双重制约。改革的切入点即是将双重属性分开，行政管理的归行政管理，服务经营的归服务经营，各行其道。
——依附性。机关及其后勤部门是指挥与被指挥的行政隶属关系，而非彼此平等的经济契约关系。后勤的业务范围须听行政指令，人员进退留转由机关安排，日常运转靠财政拨款，服务经营用国有资产，职工收入水平取决于单位补贴多少，因此行政依附色彩浓厚。
新中国成立后到改革开放前，机关后勤与高度集中的计划经济体制和行政管理体制是相适应的，但其弊端也不容忽视，如管理上单纯的行政手段，服务上不讲究经济核算，分配上平均主义大锅饭，以及资源浪费等。因此，在机关后勤要不要改革的问题上容易达成共识，问题在于改什么、怎么改。
从自发到自觉：机关后勤改革的起步
改革开放给机关后勤带来了全新的发展机遇。20世纪80年代，机关后勤改革从自下而上的零星实践到自上而下的顶层设计，经历了由自发到自觉的历史转变。
1979年，因“文革”而被迫中断的奖金制度，在中央国家机关后勤服务单位悄然兴起。当年7月，国管局制定了《中央国家机关汽车司机安全节油奖试行办法》，将节油数折算金额，按比例计发奖金。同年，14个部属招待所自发实行了奖金制度。其中，冶金部招待所和第四机械工业部所属的3个招待所按床位使用率超额部分计发奖金，其床位使用率明显高出一截，这一现象引起关注。当时算过一笔账：如果中央国家机关招待所床位平均使用率提高10%，就等于增加3000个床位的接待能力，每年可以多接待10万余人，增加业务收入140多万元。12月，国管局印发通知，在中央国家机关各部门招待所试行床位使用率超额奖励办法，允许招待所在实行独立经济核算、健全经营管理制度的前提下，将床位使用率与奖金挂钩，分25%、27.5%、30%等三档提取奖金。新规立竿见影：中央国家机关招待所平均床位使用率，由此前的不足70%开始节节攀升。到1981年，已达87%以上。
在长期低工资、大锅饭的背景下，奖金制度犹如春风乍起，立即“吹皱一池春水”。工作还是那些工作，队伍还是那支队伍，改变了激励机制，效果就大相径庭。机关后勤不经意间收获了改革的第一笔制度红利。有了奖金制度的示范效应，把经济领域改革经验向机关后勤领域作横向移植，就成为自然而然的想法。20世纪80年代前期，扩大企业自主权改革和国营企业承包制改革的浪潮在全国兴起。曾被誉为“一包就灵”的承包经营责任制尤其引人注目，其引进消化推广，伴随了机关后勤改革从自发走向自觉的全过程。
这一时期的改革举措是自发性、目的性、试验性很强的探索，为从体制机制上全面改革机关后勤积累了实践经验。就拿中央国家机关印刷厂来说，它在保证完成本机关印刷任务的前提下，可以接受外单位印刷任务，此即后来“双向服务”的雏形；承印本单位材料按市价的60%至70%收费、承印外单位的按90%收费，这种互惠关系在减轻机关负担的同时，也削弱了后勤单位服务经营的价值补偿能力；经营结余须上交机关一部分以冲减行政经费支出，这种“以外养内”的思路也为日后的改革举措所继承。
1983年是促使机关后勤改革从自发走向自觉的关键一年。6月16日上午，中央书记处第70次会议在听取和讨论中央和国务院机关机构改革小组汇报时，涉及了机关后勤改革的问题，指出机关后勤“服务工作社会化问题，要逐步解决。现在各部门、各单位都有自己的一套‘小而全’的服务机构和设施，这种状况的产生有其复杂的原因，克服这种弊病，要有一个过程”。改革思路是：第一步，在有条件的单位使后勤服务工作同机关工作分开；第二步，逐步打破部门界限，按地区联合；第三步，逐步过渡到社会化。将来的出路，可以设想由机关、企业向所在地区交纳地方建设税，由地方统一经营服务事业，使之企业化、社会化。
这次会议关于机关后勤改革问题的讨论，显然富于顶层设计的色彩。其一，它把机关后勤改革置于机构改革的大背景下进行谋划。1982年9月，邓小平同志在党的十二大开幕词中把“进行机构改革和经济体制改革”列为要抓紧的“四件工作”之一。此后历次机构改革当中，都活跃着机关后勤改革的身影。其二，它明确了“社会化”这一改革的最终目标。当时语境下的“社会化”是相对于各单位自办后勤的“单位化”而言的，其实质是厘清职能边界，把本应由社会兴办的有序交给社会。其三，它提出了改革的方法步骤，即“分开”“联合”“过渡”三部曲，以期由近及远、由易到难地理清三重关系：机关工作和后勤工作的关系，机关后勤单位之间的关系，部门（单位）与地方（行业）的关系。此后数十年的机关后勤改革，基本是沿着这次会议确定的思路展开的。
1983年8月9日，《人民日报》在头版头条以《改进工作提高效率巩固机构改革成果——中央和国家机关机构改革工作小组提出研究解决五个问题》为题，对中央书记处第70次会议的精神作了集中报道，并刊发了题为《把机构改革工作认真抓下去》的评论员文章。这篇报道所列的5个问题中，第4个即为机关服务工作企业化、社会化：第一步，在有条件的单位实行企业化，并使后勤服务同机关工作分开。第二步，打破部门界限，分片统一。第三步，逐步过渡到市、区政府和街道统管。在中央关于推进机构改革的统一号召之下，机关后勤改革以前所未有的姿态出现在公众视野当中。原先分散在各后勤单位零星、自发的改革力量，开始出现横向沟通和局部整合，全国范围内自觉推动后勤改革的大气候开始形成。
1984年10月，中共中央作出《关于经济体制改革的决定》。在中央精神指引下，各部委后勤单位尝试了更多改革举措，如基层服务单位经济管理同行政管理相结合，推广企业化管理和岗位责任制，建立健全工勤人员考核奖励办法，丰富承包经营责任制的内容和方式，组建机关服务公司，等等。以丰富承包经营责任制为例，根据后勤单位盈利能力的不同，采取了利润定额上交、按比例提奖、定额补贴承包、服务费用和工资总额包干等多种方式，承包的基数、期限、考核等也灵活多样。1987年4月全国承包经营责任制座谈会召开后，机关后勤单位进一步强调服务指标和经济指标双承包，出现了招标承包、租赁承包等新形式。
如果说承包制带有较多“拿来主义”的色彩，那么机关服务公司（机关服务中心）的出现，则是后勤改革颇具特色的产物。
部委机关服务公司最早于1980年出现在地矿部，其前身是该部的建筑队。其后，冶金、航空、兵器等部门也组建了机关服务公司。1984年，在弥漫于全社会的“公司热”氛围中，部委机关服务公司纷纷成立，一度达到23家之多，中央国家机关后勤管理形成了行政主导（办公厅、行政司、总务司等）和非行政主导（机关服务公司）两大类型。
现在看来，当年部委机关服务公司的创建，多少有几分仓促。它们大多集管理、服务、经营于一身，有的干脆直接由行政司翻牌而来，自带机关气场，又有企事业名分，成为行政、企业、事业混一的特殊组织。这种亦官亦民亦商的模糊角色，为机关服务公司自我认同和对外联系平添不少阻力，尤难理清与机关的关系，常面临“上下夹攻，需要你时找你，达不到目的骂你，不愿干的事推给你”的窘况，真个是“经费难分，车辆难管，房子难办，局长难当”。1985年全国清理行政性公司，一些部委不得不撤销机关服务公司、恢复行政司，重回行政管理的老路。经过一段时间的沉寂，80年代后期，在新一轮机构改革推动下，一些部委又重新组建机关服务公司或机关服务中心。短短几年之内，机关服务公司“建了又撤、撤了又建”，这种翻烧饼式的尴尬在后勤领域并不鲜见。当发奖金、搞承包等“好吃的肉”已经吃掉，触及深层次利益调整的难啃的“硬骨头”显露出来，后勤改革的艰巨性、复杂性、曲折性日渐清晰。
值得欣慰的是，经过20世纪80年代的上下求索，机关后勤终于迈过从自发到自觉的门槛，融入改革开放的时代大潮。改革中遇到的问题，终究要靠持续深化改革来解决。
（文/祁 峰）
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