统一权属登记工作是机关办公用房集中统一管理的重要内容，也是深入贯彻中央八项规定精神和《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》等法规制度的重要举措，对进一步规范机关办公用房管理，推进办公用房资源合理配置、节约集约使用，提高办公用房使用效益，具有重要意义。上海市开展市级机关办公用房统一权属登记工作，取得了一定成绩，同时也面临较多痛点、堵点、难点问题。本课题通过梳理工作现状和相关问题，进行原因分析，提出对策建议，以期为进一步开展市级机关办公用房统一权属登记工作提供参考。
一、课题背景
机关事务工作与节约型机关建设高度关联，逐步从幕后走到台前。其中，办公用房管理是机关事务工作的核心业务之一，备受关注。建立健全统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的办公用房集中统一管理，对降低行政成本、建设节约型机关、促进党风廉政建设向纵深发展，具有十分重要的意义。
《党政机关办公用房管理办法》明确要求党政机关办公用房的房屋所有权、土地使用权等不动产权利，统一登记至本级机关事务管理部门名下。2013年起陆续出台的《上海市市级机关办公用房管理暂行办法》《上海市机关事务管理办法》《上海市党政机关办公用房管理实施办法》等制度，对上海市党政机关办公用房权属统一登记与管理作出了具体规定。
上海市机关事务管理局2003年起即着手实施市级机关办公用房统一权属登记工作，相关法律法规和政策制度出台后，市机管局进一步加大力度，重点推进。市级机关办公用房统一权属登记工作涉及职能部门较多，登记制度要求刚性，且办公用房情况复杂，共性、特殊问题并存，使得权属登记工作只能按项目“一案一议”，相对被动，进展较为缓慢。因此有必要对此项工作开展全面梳理和分析，找寻工作规律和矛盾症结，提出建议对策，以利权属登记工作有序推进。
二、基本情况
（一）市级机关办公用房构成
本课题所研究的市级机关，指纳入上海市机管局办公用房管理范围的单位，包括市级机关单位（含区法院、检察院），以及市级机关所属参公事业单位、市机管局直管事业单位。
（二）权属登记工作进展
鉴于上海市市级机关办公用房权属情况较为复杂，而确权过程涉及职能部门、法定依据和要素较多，市机管局基于管理现状，首先考虑创新管理手段、建立工作机制，严防房屋资产不合规使用或损失、流失，于2014年集中开展了历时数月的统一备案登记工作。通过“一户一档”式的调查核验，逐一理清和建立了各市级机关单位房屋资产卡片和信息登记表，并向各单位颁发了《上海市市级机关办公用房备案登记证》，同时对已办理房地产权属登记的，同步办理文件登记，锁定市级机关房屋资产现状。据此，严格房产交易前置审核，管住了办公用房“出口”。
在此基础上，市机管局着手探索统一权属登记工作， 2014年以来开展权属登记项目37个，办结24个。其中，权利人变更（登记）为市机管局的有18个。
（三）权属登记涉及部门及职责
根据法律政策规定和权属登记工作实际，市级机关办公用房统一权属登记工作涉及的职能部门较多，包括机关事务、规划资源、房管和税务部门等，具体职责如下：
1.机关事务管理部门负责市级机关办公用房权属状况的梳理，制定权属状况一览表；协调规划资源、税务、不动产登记等职能部门，解决权属登记过程中存在的问题；协调办公用房产权单位或使用单位，办理委托及资料移交；办理市级机关办公用房权属登记具体工作和资产划拨、调整等手续。
2.规划资源部门负责国土空间规划、建设工程项目规划土地管理、不动产统一确权登记等职责，与权属登记工作直接相关的土地管理、土地测绘、规划管理、竣工规划资源验收、不动产登记和城建档案管理等。
3.房管部门负责受理房屋的测绘委托、勘丈和测量房地产、采集房屋坐标、出具测绘报告及权证配图，负责办理租赁公房户名变更及公房租赁业务的指导和监管工作。
4.税务部门负责权属登记过程中增值税及其附加、土地增值税、契税等相关税费的缴纳口径确定、征收等事宜。
5.财政部门负责制定权属登记过程所产生费用的预算列支、减免口径，并按规定对办公用房国有资产履行有关监管职能。
6.其他职能部门根据个案情况，还可能会涉及发展改革、国资管理等部门。
7.相关单位办公用房产权单位或使用单位在办理权属登记和转移登记过程中，须向市机管局移交与房屋权属相关的原始资料，并配合市机管局办理税务、不动产登记、档案调阅等事项的委托手续。
三、存在的问题和原因分析
（一）存在的问题
1.受理和审核口径不一致。不动产登记系属地化管理，须至房屋所在地相关职能部门进行业务申报。市级机关办公用房分布于本市各区，因此权属登记工作地域范围辐射至各区。但不同区的相同职能部门存在受理、审核口径不一致的情况。另外，同区的不同职能部门亦会有收件要求相矛盾的情形，给办公用房权属登记工作的办理程序和材料提供造成较大困扰。
2.材料缺失。按照权属登记类别，不动产登记事务中心有不同的材料收件要求。大部分市级机关办公用房立项时间早，或原始手续不完备，或产权单位对资料保管不善、材料缺失，或有关法律政策修订后对收件材料有新要求，导致现有房屋材料与窗口收件要求不匹配率较高，且所缺材料补办难度大，甚至无补办途径。要件材料缺失致使不动产登记事务中心窗口无法收件，登记工作难以正常推进。
3.土地方面。权属转移登记时，土地使用权取得方式若为划拨，须至区规划资源部门申请维持划拨用地使用权取得方式。规划资源部门以土地用途是否在《划拨用地目录》，作为审批同意维持划拨的依据。市级机关办公用房部分存在产证记载的土地用途为工业、住宅、商业等非目录范围的情况。按规定，若土地用途不在目录范围内，转移登记时须办理土地使用权出让手续，补缴土地使用权出让金。而土地出让金金额巨大且申请流程复杂，导致申请维持划拨受阻。
4.税费方面。权属转移登记所产生的税费中，较大金额为契税、增值税和土地增值税。2016年营改增试点前，市机管局通过税务部门代办免税申请，实现了营业税和土地增值税免征。但营改增之后，免征增值税项目明细未包括机关办公用房权属转移登记这类情形，导致增值税和土地增值税免税申请困难。至于契税，虽按规定可予以减免，但目前申请流程复杂且周期冗长。
5.临时搭建。市级机关办公用房临时搭建（指建筑物，不涉及构筑物）现象较为普遍，导致不动产登记信息与房屋实际状况不符。遇此类情况，不动产登记事务中心会按规定要求拆除临时搭建建筑，或要求出具规划部门的相关书面文件。而临时搭建的现状大多与本体建筑融为一体，不易拆除，况且拆除后，办公用房面积会相应减少，影响正常办公。
6.其他疑难问题。一是项目投资渠道多元。市级机关办公用房项目的投资来源主要为本市地方财政资金，但也存在个别项目由中央财政、本市事业单位或国有企业资金共同投入、多方参建的情况，投资渠道非单一来源，给不动产权利的归属和不动产权利人的确定带来障碍。二是项目建设与规划不一致。个别项目未完全按照规划文件建设，使得项目无法通过规划资源部门验收，影响后续不动产登记。三是存在历史遗留问题。市级机关办公用房还存在少量历史遗留的疑难问题。
（二）原因分析
1.涉及职能部门众多且职能有交叉。如前所述，市级机关办公用房统一权属登记工作涉及职能部门众多。市机管局作为市级党政机关办公用房管理的职能部门之一，在权属登记工作上，虽已制定宏观政策，但具体办理环节中的政策、制度、要求由其他有关职能部门制定，办理过程中，市机管局仅是行政相对人，须遵守各项办理流程与要求。各有关职能部门在无特别规定出台前，只能依据现行法律政策进行受理、审核和审批，不会主动寻求突破。另外，办公用房权属登记实行属地化管理，在现行管理体制下，各区职能部门的政策、工作口径和流程存在差异，同时还个别存在因主管部门和业务指导部门不同，继而产生办理口径矛盾。
2.将办公用房等同于社会一般不动产。办公用房统一权属登记工作作为规范党政机关办公用房管理的重要举措之一，与社会不动产登记亦应有明显差异，如办公用房转移登记，究其实质是党政机关间国有资产划拨，并非有偿转让。但现行的不动产登记规定适用对象为所有类型的不动产，并未就党政机关办公用房作出特别规定，因此，市级机关办公用房权属登记工作目前只是按现行规定办理，与社会一般不动产并无二致，致使在收件、土地、税费、临时搭建等事宜的政策适用上有诸多掣肘，流程也较复杂。
3.不动产登记相关政策不断更新。规划资源、房屋管理等职能部门对于不动产管理工作逐年加以规范，有关法律政策规定不断修订、更新，但市级机关办公用房大多立项较早，在原有规定下，相关房屋材料与现行规定要求有差异，抑或在新的政策出台后，原来可行的路径受阻。
4.办公用房整体情况复杂。市级机关办公用房整体情况较复杂，使得权属登记流程较难顺畅进行，有的甚至搁浅。一方面，办公用房立项主体多为党政机关，从立项、建造、竣工验收和不动产登记等环节，在原有政策下，可能会存有部分变通、手续不全等问题，临时搭建等情况发生概率较高，项目建设与规划文件不一致的情况也较易发生，这些均会对权属登记工作产生掣肘。另一方面，个性问题和历史遗留问题较多，如前所述的投资渠道多元问题，敌伪产、宗教产等问题，存有此类问题的项目只能根据其具体情况一事一议，个案研究解决路径。另外，办公用房项目从立项到竣工验收，往往周期较长，而单位人事调整易导致权属档案材料交接不完整等。
四、外省市经验借鉴
为落实办公用房统一权属管理要求，部分省市结合地方实际推进落实统一权属工作。
（一）成立领导小组，统筹推进统一权属登记工作
成立领导机构，统筹协调推进统一权属登记工作，确保了各部门间高效联动，有效保障了工作顺利开展。有的省由常务副省长挂帅成立领导小组，组织协调有关职能部门解决权属登记过程中的疑点、难点问题。有的省会城市具体由分管城建的副市长组织召集相关职能部门，不定期召开办公用房集中统一管理专题会议，研究解决工作推进中的问题。有的省成立由副省长牵头，财政、规划资源、消防安全等部门组成的领导小组，并印发了开展省直党政机关办公用房权属统一登记工作的通知，另外在地市级层面，成立了相应领导小组，同时出台了加强统一权属工作的实施意见或工作方案。
领导小组日常工作一般由机关事务管理部门负责，有的还成立了专门工作机构，如：某省机管局组织专人与规划资源、税务、不动产登记等部门对接沟通，及时跟进、落实权属登记工作；有的成立了工作专班，梳理权属登记过程中存在的问题和困难，及时分析研判症结；还有的对党政机关办公用房信息数据进行实地核查。
（二）设立绿色通道，确保权属登记工作优质高效
由于党政机关办公用房统一权属登记工作的特殊性和复杂性，部分省市由有关职能部门设立绿色通道，专事专办、优化流程，有效解决难点、堵点问题，确保权属登记工作的有序推进。
（三）打通税费壁垒，解决权属登记工作重大难题
税费问题，是办公用房统一权属登记工作的一大难题。在涉税问题上，某省机管局于2017年协调省税务部门打通了办公用房权属变更登记税费免除通道，大幅度推进了省级党政机关办公用房权属变更登记工作。有的地方政府牵头协调有关部门，不定期召开协调会，沟通解决权属登记过程中的税收减免问题，提出具体解决方案，形成会议纪要，推进统一权属登记工作。有的地方机管局加强与税务部门的沟通协调，明确党政机关间无偿划转国有房地产权属，免征契税、土地增值税，涉及公益事业或以社会公众为服务对象的单位房屋权属转移的，免征增值税，同时，就参公事业单位等部分房产权属登记是否征税、住宅是否缴纳增值税等问题，亦拿出了切实可行的操作措施。
（四）探索解决办法，多途径推进权属登记工作
党政机关办公用房总体情况相对复杂，对于确实无法办理不动产登记、不宜进行权属转移的情况，多地也积极探索、创新解决模式。有的地方针对无法按正常程序登记确定了按现状确权的原则，据此明确了房产测绘、规划确认、安全确认、土地调查等必要环节推进了党政机关办公用房统一权属登记工作。对确因历史原因，导致资料缺失、权属不清或存在纠纷等问题、无法办理权属登记的，按规定设立了备案机制，由机管局协调有关部门进行权属备案，颁发备案证。
五、对策建议
本市市级机关办公用房统一权属工作开展过程中遇到的问题，较多也是其他省市遇到的共性问题，根据国管局和自然资源部联合印发的《关于党政机关办公用房权属统一登记有关事项的通知》要求，结合本市工作实际，并借鉴外省市经验，就推进本市市级机关办公用房统一权属工作，提出如下对策建议：
（一）加强组织领导和部门联动
统一权属登记工作涉及的职能部门多，法律政策依据较刚性，办公用房情况又较复杂，要突破市机管局以普通行政相对人身份逐案办理的工作现状，有效推进统一权属登记工作，建立协调机制，同时借鉴外省市相应工作经验，重启《关于开展市级机关办公用房房地产统一权属登记工作的通知》，建立市级机关办公用房集中统一管理联席会议机制。市机管局作为市级党政机关办公用房权属工作的主管部门，可向分管市领导（联席会议召集人）作书面专题汇报，进一步阐明统一权属登记工作意义，提出工作目标和推进设想，以及各职能部门的分工建议。在联席会议工作机制基础上，成立工作专班，实现部门联动，及时研究难点症结问题，提出解决路径，统筹部署并有力推进市级机关办公用房统一权属登记工作。
（二）分类推进权属登记工作
根据市级机关办公用房权属现状，以先理后查、先易后难、先内后外、先实物后权属、先线下后线上为原则，分类推进市级机关办公用房权属登记工作。
1.分类推进原则。
先理后查。对市级机关办公用房权属情况进行梳理，必要的进行实地调查，形成市级机关办公用房权属状况一览表。
先易后难。对权属情况清晰，符合不动产登记法律政策规定的，先进行权属登记；对因权属不清、资料缺失等较难办理不动产登记的，逐案研究，分步推进。
先内后外。对已获取的房屋土地信息及档案资料进行梳理分析，归纳总结办理不动产登记可能存在的问题和症结；再以问题为导向，进行外部调查和资料收集。
先实物后权属。对可通过已有材料分析、基本明确权属的办公用房，可先行查勘使用现状，判断为条件成熟的同步办理实物、资产移交手续；再根据实际情况逐步推进不动产登记工作。
先线下后线上。对历年收集整理的办公用房数据，通过分析、核实与确认，逐一整理上传信息系统，进一步推动信息化动态管理。
2.分类推进办法。
已办理不动产登记的办公用房，权利统一转移至市机管局。由市机管局会同产权单位提供明细清单，按年度送市规划资源部门，同时抄送各区不动产登记事务中心，由市机管局持申请材料和产权单位授权委托书，批量申请转移登记。如原产权单位撤销、重组更名的，由市机管局单方申请转移登记。
未办理不动产登记的办公用房，权利首次登记至市机管局，由市机管局持办公用房权属意见书和使用单位认可办公用房范围的书面意见等材料，单方申请首次登记。
有历史遗留问题的办公用房，权属来源材料缺失的，宗地经确认四至范围清晰、面积准确，房屋经鉴定符合安全质量等要求，由市机管局出具具结书，公告30个工作日无异议或异议不成立的，办理确权登记。
涉及租赁公房承租权的，由使用单位配合市机管局办理租赁户名变更。存在使用权交叉的租赁公房，由市机管局协调公房管理部门进行办公用房租赁备案。
涉及国家秘密、国家安全等特殊情况的办公用房，经市机管局核准，可将办公用房权属登记在使用单位名下；对因权属不清等问题暂无法办理不动产登记的，以市级机关办公用房集中统一管理联席会议机制为基础，由市机管局协调市不动产登记主管部门办理文件登记；市级机关单位申请立项但登记在事业单位名下、事业单位申请立项但登记在市级机关单位名下的办公用房，由市机管局会同使用单位，协调有关职能部门逐案研究。
（三）建立绿色通道并完善配套政策
1.设立绿色通道。协调不动产登记、规划、土地、税务等部门，就办公用房权属登记工作分别设立相应绿色通道，由专人负责、专窗办理，最大程度优化申请和办理程序，建立审批优先机制，对于受理和办理过程中产生的问题，明确研商流程。
2.具体配套政策。
针对1986年《土地管理法》施行后建成的办公用房材料缺失问题，由不动产登记主管部门提出解决办法和路径；涉及其他职能部门的，由不动产登记主管部门商有关职能部门，提出解决办法，并制定配套政策或工作口径。
针对土地方面问题，由规划资源部门就土地核验政策对部分项目的影响、维持划拨用地取得方式困难等问题，提出解决办法，并制定配套政策或工作口径。
针对免税申请困难问题，建议由税务部门、不动产登记主管部门根据办公用房相关免税政策制定具体工作口径，明确详细操作流程。
针对临时搭建问题，由市机管局协调消防、规划资源、测绘、税务、不动产登记等部门，在充分考虑控详余量、建筑主体结构安全、对周边居民影响等因素的基础上，提出临时搭建处理办法，报联席会议议决。
针对权属登记过程中的其他问题，由市机管局初拟解决方案，报联席会议，由其协调有关职能部门提出解决办法，制定配套政策和工作口径。
另外，市级职能部门在牵头制定配套政策时，要同步协调区级职能部门制定统一的受理和审核规范要求。
（四）其他建议
1.准确掌握办公用房权属数据。准确掌握市级机关办公用房权属底数，是开展统一权属登记工作的基础，建议以《上海市党政机关办公用房管理实施办法》规定的党政机关办公用房管理信息统计报告制度为依据，借助已建成的市级机关办公用房管理信息系统，切实落实办公用房信息数据年度报送、统计机制，同时加强实地核查，以此为基础，定期汇总、梳理市级机关办公用房权属情况，为权属登记工作提供动态和准确的数据支持。
2.强化主体责任落实与监督。办公用房统一权属工作已有明确的法律政策依据，要切实执行到位，进一步明确各部门职责，强化各部门主体责任的落实与监督。
3.加强权属登记人才队伍建设。目前，专职从事权属登记的工作人员，不论是从专业背景还是人员数量上，与统一权属登记工作的要求不甚匹配。建议进一步加强权属登记人才队伍建设，为有效推进市级机关办公用房统一权属工作提供队伍支撑。
（文/上海市市级机关国有资产事务中心）
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