公车改革中的问题与对策

国家行政学院公共管理教研部   竹立家  苗青

    经过两年多的扎实推进，公车改革取得了实质性的效果。按照中央公务用车制度改革方案的要求，从中央到地方的公务用车改革基本到位，达到了既降低行政成本、减少政府消费，又落实中央八项规定、改变党风政风的预期目标。得到了社会和公众的认可。

    一、公车改革成效显著

    十八大以来，随着中央八项规定的出台和“反四风”的开展，从各项统计资料来看，从中央到地方的“三公”经费数字连年下降，到2015年，整体下降幅度高达40%到50%，基本降到了一个相对合理的水平，“三公”经费的浪费现象基本得到遏制，存在多年的顽疾得到有效的治理。这其中公车改革功不可没。到目前为止，我们认为，公车改革的具体成效主要体现在以下三个方面。
    首先，降低了政府运行成本，减少了财政浪费。我们知道，公车消费在“三公”经费中的比例超过一半以上。一般认为，在以往的公车使用过程中存在着一个“三分之一”现象，即“公务用车三分之一、家属用车三分之一、司机用车三分之一”，公车私用现象非常严重，造成了公共财政资源的极大浪费。不仅如此，在公车使用过程中，维修、加油等环节还容易产生各种监督漏洞，极易产生腐败现象。随着公车改革货币化、社会化、市场化的落实，这些现象得到彻底改变，从制度上基本杜绝了公车私用现象，堵塞了在公车使用过程中可能产生的腐败漏洞。节省了大量的财政资源，有效降低了政府成本。
    其次，提高了政府公信力和党的政治感召力。公车改革不仅具有重要的经济意义，而且具有重要的政治意义，要从政治价值的高度去认识。过去一个时期，公车私用乱用是引起人民群众不满意的一个重要原因，一些人利用职权公车私用，忘记了立党为公、执政为民的初衷，淡化了政府为人民服务的宗旨意识，贪图个人的安逸和享受，不仅拉远了政府与群众的距离，而且在社会上和群众中产生了极坏的影响，助长了政治生态的恶化，降低了群众对党和政府的信任度。公车改革以后，随着公车数量的大幅度减少和存量公车使用规范化程度的提高，大大改善了群众对政府的观感，提升了党和政府的信任度。
    最后，公车改革是新时期党风政风和廉政建设的一项重要的制度安排，是政府自身改革的重要组成部分。两年来的公车改革实践证明，一项好的改革举措，要想在具体实施过程中落实到位，除了有改革的决心和信心之外，在制度安排上的细化、具体化和可操作性非常重要。这次公车改革之所以能够实现我们的预期目标，与公车改革方案的细化、具体化和可操作性密切相关。改革进度的时间表、公车补贴标准、公车处理、中央与地方以及地方不同区域如何改等，可以说操作性很强，制度化程度很高，彻底防止了可能出现的反复现象。

    二、公车改革中遇到的困难和问题

    到目前为止，在我们关于公车改革的走访和调研中，对公车改革的效果普遍持肯定态度，与我们对公车改革效果的预期基本一致。但一些地方和部门，也对公车改革以后的公务出行，提出了一些困难和问题，概括起来，主要有以下几点：
    首先，公车改革以后，随着车改补贴的发放，在一些公务人员中出现了公务出行意愿降低的状况。在相对路途较远的情况下，一些公务人员到基层、到工作现场的时间少了，电话联系的时候多了，缺少了与群众面对面交流、沟通和现场解决问题的时间，影响了工作和公共服务效率，一定程度上是造成一些官员行政不作为的潜在原因。特别是在一些县市一级政府，这种现象比较突出。另外，一旦遇到几个人同时在公务活动中需要集体出行时，也面临着一定的困难和难题，在时间和效率上都很难保证。
    其次，在公车改革过程中，一些地方出现了“一刀切”现象。这主要包括两个方面：一是中国地域辽阔，东中西部地区所面对的地理环境、政务环境、县域管理面积和人口有很大的不同，这就造成在公务出行的路途长短、公车使用上的频率和安全等方面的差异。因此，在公车购置标准、车型等方面应该区别对待，不能“一刀切”。比如，一些中西部地区山路、草原、沙漠较多，县域面积达几千平方公里乃至上万公里，出于对公务人员工作与安全方面的考虑，应该对公务用车的标准和类型区别对待；二是领导用车问题，车改是按照行政级别发放补贴，但在现实中，相同级别的岗位所负有的责任、工作量有巨大差别，特别是县市一级领导岗位要区别对待，对负有重要职责和工作量巨大的县市领导干部，取消专车以后，出于工作与安全考虑，要有相对的固定用车，不能“一刀切”。以上两个方面也是我们在调研中基层干部普遍反映的问题。
    最后，在公车改革过程中，要严格区分一般公务用车和政府执法用车。这次公车改革的目的，是要消除公车使用过程中的浪费和腐败现象，从这个角度来说，二者都在公车改革的范围之内，但二者的改革方式要有区别。一般公务用车要取消，实现社会化、市场化用车；而政府执法用车则要实现严格的规范化管理，避免公车的浪费和腐败，但并不一定要削减政府执法用车的数量。例如，一些地方在公车改革中规定乡镇派出所一所一车，干警反映很难满足执法工作用车需要，极大地影响了执法效率及群众对安全的需求。同样，我们在调研中发现，在负有执法责任的其他部门，也存在着类似的现象，削弱了政府的社会管理和市场监管能力。因此，在公车改革以后，如何合理的保证执法用车的数量，为市场和社会提供安全和秩序保障，是我们必须面对和解决的课题。

    三、保障合理公务用车的几点建议

    我们知道，在现代社会，政府公务用车是政府管理公共事务，维护政府正常运转的保障手段之一，取消一般公务用车，并不是说要完全取消公务用车，而是说要合理的、规范的、节约的使用公车。其基本原则是要保证公务活动和政府的正常运转。公车改革之后，针对以上公务活动中所遇到的困难和问题，在后续的改革和规范公车使用过程中，为了保证公务活动的正常进行，应尽快推行以下几项与公车改革相配套的改革举措。
    首先，在市县区应建立公车呼叫或服务中心。根据一些发达国家的经验，在信息技术发达的今天，在一个行政区域内，根据公共事务活动的实际需求和管理范围的大小，建立一个或几个由政府后勤保障机构管理的公车呼叫或服务中心，统一管理全市县范围内公务用车使用。这既是防止公车私用、浪费乃至腐败的有效手段，也是保障公务活动用车规范、及时、方便、安全的有效手段。用车单位可以通过电话、网络等技术手段向公车呼叫或服务中心约车，并说明用车事由、人数、时间、上车地点、交车时间等，服务中心保证按照规章制度发车。这样，就从制度上保障了公车使用的合理性和规范性，也保障了公务活动的正常进行。目前，我国的一些县市也在尝试建立公车呼叫和服务中心，效果不错，要尽快总结经验，以利于推广。
    其次，在推进公车呼叫或服务中心的同时，要尽快考虑县市主要领导干部和负有重要行政责任的主管领导干部在公务活动中的及时、方便用车问题，避免因为用车不方便、不及时出现重大的工作失误。为了避免以往出现的公车私用及容易产生腐败现象等问题，可以考虑推行领导干部相对固定用车制度，由公车呼叫或服务中心按照一定的规章制度派车，以保障领导干部在工作时间的公务用车。这样，既保障了领导干部的工作时效，也能够防止公车私用及腐败现象的发生。
    最后，在车改过程中，要区别对待一般公务用车和公务执法用车，按照当地和不同部门的实际情况保障公务执法用车的需求。随着中国经济社会的发展，社会的复杂化和多元化程度会进一步增强，社会矛盾增多，社会公众对安全和秩序的要求会更强烈。因此，随着我国社会治理法治化进程的加快，政府执法的任务会越来越重，为了保障政府执法过程的及时、快捷和有效性，在现代社会条件下，在对政府执法用车实行严格的内部管理的前提下，必须保证合理的执法用车的实际需求。
    总之，公车改革作为政府自身改革的一项重大举措，基本上达到了防止公务用车腐败、降低政府行政成本的目的，得到了社会和公众的认可。但是，在公务用车改革以后，如何依法依规正确处理好防止公车腐败与合理的公务用车之间的关系，如何有效保障政府正常、合理的公务用车，确保政府处理公共事务效率，也是我们必须面对的重要课题。