统筹制度建设提升机关事务管理能力

　　文 / 朱呈义 王田昊

　　党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，把“我国制度优势更好转化为国家治理效能”。机关事务为党和政府中心工作服务，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。近年来，机关事务管理部门积极融入推进全面从严治党、贯彻中央八项规定精神、厉行节约反对浪费等，聚焦制度规范建设，健全制度规范体系，严格执行和落实制度规范，取得了积极成效。为贯彻落实党的十九届四中全会精神，机关事务管理部门要切实以制度建设为切入点，准确把握制度内涵外延，不断完善制度体系，扎实推进制度建设，逐步提升机关事务保障国家治理体系和治理能力现代化的效能。

　　制度一词的内涵非常丰富，根据观察角度的不同，存在许多不同解释。比如，旧制度学派的代表人物康芒斯认为制度是“集体行为控制个体行为”，新制度经济学家诺思将制度解释为一种“社会的游戏规则”“为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，马克思在《资本论》中指出，“制度既是特定时期生产关系的社会结构性框架，也是特定生产力水平下人们经济行为的基本规则”。一般认为，制度在广义上可以理解为一定历史条件下的政治、经济、文化等方面的体系，比如社会主义制度；在狭义上可以理解为要求成员共同遵守的规章或准则，比如内部管理制度。深入学习研究，可以发现国家治理体系和治理能力语境下的“制度”内涵外延非常丰富。习近平总书记在论述国家治理体系和治理能力时指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”由此可见，国家治理体系和治理能力语境下的“制度”是一种宏大叙事，是一套包含国家治理各个领域、各种形式的规范体系。

　　在党政机关工作中，规章制度的提法耳熟能详，大家一般明白大致所指，但缺乏准确界定和厘清。仔细分析，规章制度是指除国家法律外的制度规范，包括党规体系的党内法规和党内规范性文件，行政管理体系的行政法规、行政规章和行政规范性文件，以及规范机构自身运行的内部工作制度。具体到机关事务工作中，发挥规范作用的制度不仅是规章制度，还有相关法律、政策、标准等。我们认为，国家治理体系和治理能力现代化背景下的机关事务制度是指对机关事务具有规范指引作用的制度体系，包括宏观层面的政策、中观层面的法规和微观层面的标准。

　　政策一般具有宏观指引的作用，是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施，如经济政策、产业政策等。政策在机关事务工作中发挥着重要作用，指引了发展方向，规范了工作开展，比如《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，充分体现了集中统一管理政策、保障有力政策、节约高效政策和社会化政策等，为机关事务工作高质量发展提供了政策基础。机关事务法规是广义法规，泛指规范机关事务工作具有法制属性的形式，法律、党内法规和党内规范性文件、行政法规、行政规章和行政规范性文件等都是机关事务法规，比如《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等。机关事务标准，是指机关事务工作中为了获得最佳秩序，由有关机构制定或批准的统一技术要求，包括国家标准、地方标准，还可以拓展到标准类规范性文件、组织内部标准、团体标准等。需要强调的是，并不是标明了“标准”字样的才算标准，只要对机关事务工作具有基准作用、样板作用、评判作用、统一作用等的公认对象，都是机关事务标准。

　　机关事务政策、法规和标准“三位一体”，构成机关事务制度这个有机整体，要准确把握三者之间的内在逻辑关系。首先，机关事务政策是机关事务法规的制定依据和目的。《机关事务管理条例》第一条即明确“为了…… 保障机关正常运行，降低机关运行成本，建设节约型机关，制定本条例”。保障有力、节约高效等政策是《机关事务管理条例》的制定依据，也是需要到达的目的。其次，机关事务政策需要通过机关事务法规来实现。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出要“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”。将政策法规化，是贯彻落实政策的一条有效路径，比如，国管局通过制修订《党政机关国内公务接待管理规定》《中央国家机关所属垂直管理机构、派出机构办公用房管理办法（试行）》等制度落实中央八项规定精神。再次，机关事务标准是机关事务法规的支撑和细化。法规和标准可以调整同一具体行为，但法规一般难以直接对其调整的具体行为做出量化、技术性的评价，需要依靠标准进行细化和支撑。同时，机关事务标准需要符合机关事务法规要求，标准的制定要在法规范围内进行，不得违反法规的要求。

　　推进机关事务制度建设，将机关事务制度优势转化成机关事务管理效能，进而提升机关事务管理能力，需要把握好四个关键环节。树牢制度意识。十九大报告强调，“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权”，十九届四中全会提出，“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”。制度意识是人们对制度发自内心的认可、崇尚、遵守和服从，是制度执行的思想基础，也是推进机关事务管理能力现代化的重要前提。机关事务系统的领导干部是保障党政机关正常运转的设计者、参与者，要充分认识制度的重要性，善于在制度的轨道上推进机关事务发展，善于通过发挥制度优势加强和改进机关事务管理；要始终对制度怀有敬畏之心，任何时候都要做到在制度之下、而不是制度之外想问题作决策、办事情。

　　着力制度建设。在宏观政策层面，坚持集中统一管理的发展思路，落实高质量发展和“过紧日子”的要求，深化体制机制改革，提升保障和管理效能，推进节约型机关建设，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥职能作用。在中观法规层面，加快推进机关运行保障立法，抓紧完善落实中央八项规定精神相关配套制度，及时制定修订业务管理法规，提升规范性文件质量。在微观标准层面，大力推进国家标准立项、标准形式创新、标准实施监督，不断完善高质量机关事务标准体系。

　　强化制度执行。党的十八大之后，机关事务制度得到了较好贯彻落实，具体规定得到严格执行，促进料全面从严治党、全面依法治国。制度的生命力在于执行。机关事务管理部门要让规范真正立起来、硬起来、严起来，不断健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。深化理论研究。过去，机关事务系统存在“务实不务虚，见物不见人”的现象，对理论研究重视不够。理论研究对完善机关事务制度体系、提升机关事务管理能力十分关键，必须充分认识理论研究的重要意义，通过深化理论研究，从机关事务工作实际出发，形成具有机关事务工作特点的理论体系，为机关事务制度完备提供理论支撑和方向指引。

　　小智治事，大智治制。在推进国家治理体系和治理向现代化的关键时期，制度建设的任务比以往更重、更加艰巨。机关事务管理部门必须深刻把握时与势，把制度建设和提升管理能力摆在更加突出位置，以制度建设促进能力建设，把制度优势转化为管理效能，切实发挥在国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用。

　　（作者单位：国家机关事务管理局）