制定机关运行保障法的宪法依据

　　文/张翔 段沁

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”依宪立法是依宪治国的起点，任何主体开展立法活动，都应当增强宪法意识、树立宪法思维，使每一项立法都符合宪法精神。当前，机关运行保障立法项目已经列入十三届全国人大常委会立法规划，有关工作正在积极推进。本文旨在对制定机关运行保障法的宪法依据进行分析，以期为立法工作提供参考。

　　机关运行保障立法的宪法依据

　　机关运行保障立法，具备的主要是宪法上的间接依据，服务于实现宪法的若干要求。在制定过程中，该法主要内容由机关运行保障管理的实际需求和专业智识决定，也要注重宪法的整体规范体系，避免在个别内容上抵触。具体来讲，主要有以下间接宪法依据：

　　保障人民主权。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生”“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。这表明人民是国家主权拥有者，通过“人民—人民代表大会—其他各类国家机关”这一授权途径管控国家机关，并通过它们贯彻自身意志，管理国家事务、经济文化事业和社会事务。公权力机关由机构要素、人员要素和物质要素三部分构成，国家机关展开工作，除需要依法授予相应职权、配备人员，还需要适当的物质资源支持。为国家机关运行提供的物质资源最终来自国家财政的支持，是“花人民的钱为人民办事”。因此，机关运行保障工作不能被简单视为机关内部事务，其同样需要受到法律的规范。除预算制度外，也应当使人民通过法律更加有效地实现对机关运行保障这一重要环节的监督，以维护人民主权原则。

　　贯彻精简节约。我国宪法规定，“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”“国家厉行节约，反对浪费”。这些规定都是宪法明确列举的国家目标条款，对国家各类机关形成一定义务，使其持续地重视或致力于实现特定任务及目标。特别是立法机关，应通过立法建构相应的机制来推动国家目标落实。实行精简原则是为了改进国家机关作风，避免人浮于事、虚耗靡费，力求“以较小投入实现最大产出”。厉行节约、反对浪费的义务承担者也主要是国家，各类国家机关不论是对外活动还是内部运行，都需要合理使用公共财产。

　　这些内容是宪法对国家机关课以的法定义务，为其工作设定了特定维度上的目标。从具体的内容性质上看，精简节约等宪法设定的目标与机关运行保障活动的关联最密切。若缺少标准和程序指引，为使国家机关履行职能而供给、配置物质资源的活动，可能引起不足、失衡，更可能造成过剩、浪费。因此，制定机关运行保障法，服务于贯彻宪法中精简节约等国家目标，可使抽象的宪法要求具体法制化。

　　实现功能适当。宪法规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，习近平总书记指出“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”。民主集中制这一抽象原则的具体内涵，指向的是权力行使的“正确”，是为了“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”，从而更有力地保证“全体人民能够更好地行使国家权力”。习近平总书记进一步强调指出：“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促进各类国家机关提高能力和效力。”

　　可见，民主集中制原则的一个重要方面就是要求国家机关充分、有效、优质地行使权力，胜任法定职责，避免力不能及，防止在履职过程中能力与权力脱节。为此，国家机关需要具备并提升综合能力，使自身的组织、结构、程序、人员、物质力量等按照履职需要不断调整完善，成为在功能上最能履行相应法定职能的机关，即实现功能适当。实现功能适当离不开物质资源的支撑，这些物质资源保障是国家机关运行的前提条件和基础。因此，落实民主集中制原则，实现功能适当，应当充分、适当地为国家机关供给、配置物质资源，保障其有效运行。制定机关运行保障法，明确机关运行保障工作的重要性和必要性，科学规范地引领机关运行保障工作的开展，为有序向国家机关供给配置物质资源提供法律依据，是确保国家机关高效行使职权的必要举措，也在根

　　本上助力于民主集中制原则的贯彻。

　　遵循法律保留。法律保留原则是指，行政机关的活动应当具有法律基础，或直接依据法律展开，或具备法律基础上的授权。此处的法律特指全国人大及其常务委员会制定的法律。立法法作为宪法性法律，在第8条列举了法律保留的事项范围，规定涉及“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”的事项只能制定法律。

　　国家机关的组织程序包括机关建立、配置职权、编制人员等环节，这个构筑组织架构的过程属于狭义上的组织行为。除此之外，为了使国家机关得以动态运行，还需要建立具体的工作程序规则、工作人员的管理流动机制、稳定长期的物质支持体系等。机关运行保障法调整的是为保障国家机关有效履职而对各类物质资源进行的获取、分配、管理等活动，是国家机关正常运转的重要基础。该法涵盖了所有国家机关及党的机关，影响极广，部分涉及部门职权配置和不同部门间的分工协调，因此属于广义的国家机构组织法范畴。并且，机关运行保障关乎人民主权能否切实延展，各类国家目标及任务能否充分推进，公民基本权利能否得到切实的保护和实现，因此机关运行保障事项也因其重要性而属于法律保留事项，宜由法律直接规定。

　　机关运行保障立法的合宪性落实

　　要确保机关运行保障立法的合宪性，在条文制定时须注意消极意义上的不违反义务和积极意义上的贯彻落实义务。也就是说，一方面，机关运行保障法的内容不能违背宪法的有关规范及精神要求。比如，机关运行保障工作不排除与外部的私主体发生法律关系，因此在立法时要特别注意可能发生外部效力的法律规范是否限制了公民的基本权利，相应限制是否符合比例，要防止侵害私主体的基本权利。同时，也不能违反诸如保护环境、精简节约等宪法要求的基本精神。另一方面，机关运行保障法除了满足国家治理的实际需求，也有相当的宪法上的理由与动力，能有效地帮助贯彻宪法。在制定时，应当根据机关运行保障工作的特点，就宪法对国家公权力提出的各类义务性要求予以关注和适当落实，如保障人民主权、贯彻精简节约、实现功能适当等。此外，还有一些国家目标也应当在机关运行保障中得到重视，例如保护环境、合理利用土地、保护社会主义公共财产等。

　　制定机关运行保障法应当结合机关运行保障工作的性质与特征，在不同的环节和事项上，对宪法的各类要求予以统筹推进。比如，为了维护人民主权，机关运行保障应坚持依法行政、信息公开，接受外部监督、强化法律监督。应将机关运行经费纳入预算管理，使人民群众不仅通过预算法等法律法规决定“花多少、在哪些方面花”，还能通过机关运行保障法决定“如何花、如何物尽其用”，使民主监督全覆盖，做到取之于民、用之于民、为人民服务，杜绝公器私用、损公肥私。又比如，为了贯彻精简节约，可建立机关运行保障计划制度和机关资产集中统一管理制度，使物质资源的消耗有据可循、严谨细致，使有限的物质资源发挥最大的支持功效；可建立机关运行成本统计制度、标准化管理制度，使物质资源从获得、配置到使用都能明确、稳定、经济，从而精准控制机关运行成本。再比如，为实现功能适当，使机关运行保障工作切实助力提高国家机关的工作效能，应加强机关运行保障工作的规划引领，做到物质供给和机关职能相匹配、资源配置和机关需求相适宜，在建设节约型机关的同时避免“巧妇难为无米之炊”的情形。尤其在确定实物定额、服务标准、资源配置标准等保障工作的基础指标时，应切实结合相应机关的职责任务、人员数量、权能大小等影响运行的因素，使经济节约与高效能履职取得平衡。

　　除了上述实质内容上的合宪性落实外，机关运行保障法在形式的表达上是否需要明确“根据宪法，制定本法”，还应当进一步分析。从立法实践来看，部分法律在立法目的中明确了“根据宪法，制定本法”的表述，也有部分法律未在立法目的中予以表明，如疫苗法、畜牧法等。是否表述看似纷繁复杂，但实际上也遵从一定的规律和标准。根据既有的立法经验，特别是考虑到机关运行保障工作的特殊性，在机关运行保障法中明确规定“根据宪法，制定本法”是妥当的。第一，这种表述积极表明了立法者秉持宪法至上、依宪治国的理念，宣示了立法活动是严格按照宪法要求进行的，是主动进行了各个方面的合宪性落实与自我审查的。第二，从已出台的法律来看，涉及国家机构组织事宜的法律属于公法，在内容上极易与宪法产生关联，能较多地、典型地凸显宪法的诸多要求和精神，一般都会在法律中明确“根据宪法，制定本法”。机关运行保障法属于广义的国家机构组织法，其规范公权力机关运行的物质要素，在法律体系中的地位与规范人员要素的公务员法相当，因此应当比照上述原理和公务员法的相同做法，在立法目的中加入该表述。第三，这一宣示也更能凸出在依宪治国的语境下，机关运行保障工作在国家治理中的重要作用，彰显机关运行保障法在中国特色社会主义法律体系中的特定地位，明确机关运行保障法的充分法理基础，有利于促进机关运行保障法出台后得到正确认识与有效实施。