努力构建机关运行成本管理新格局

　　文/王德 田艳辉

　　党的十九届五中全会提出，加强财政资源统筹，深化预算管理制度改革，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。机关运行成本管理是政府治理的重要组成部分，提升机关运行成本管理质量，建立健全管理框架体系，构建机关运行成本管理新格局，是贯彻落实习近平总书记要求和五中全会精神、加强政府自身建设的必然要求，也是规范行政管理、创建节约型机关的重要内容，更是推进机关事务治理能力和治理体系现代化的重要举措。

　　机关运行成本管理扎实推进

　　为落实《机关事务管理条例》要求，国管局会同中央国家机关各部门和各省（区、市）机关事务管理部门，联合统计部门深入开展政府机关运行成本调查统计工作，制定政策制度，完善工作机制，扎实推进机关运行成本管理创新研究，狠抓降低运行成本工作，取得了阶段性成效。

　　国管局自2009年开始，对中央国家机关各部门机关运行经费开展统计；2016年，会同国家统计局制定《机关运行成本调查统计报表制度》，首次对中央国家机关各部门和省级政府机关的机关运行成本进行调查统计，迄今统计范围已扩展至各地级市。目前，已有近两万家单位纳入统计范围，通过多维度、多层次分析，深挖数据特点，各地区、各部门基本摸清了自身运行成本规模、结构，明确了管控目标，增强了成本节约意识，提升了机关运行效能。按照“一体两翼”发展思路，国管局协调财政部在政府收支分类科目中首次设置反映机关事务管理职能活动的科目“专项业务及机关事务管理”，集中反映政府机关房地产管理、公务用车管理等方面的支出。配合财政部制定《事业单位成本核算基本指引》，力促行政单位开展成本核算。制定《中央国家机关购买后勤服务管理办法（试行）》，构建保洁、绿化、办公家具维修等16大类后勤服务购买标准。通过开发建设统计系统，推动统计手段信息化，实现建立名录库、要求全植入、数据可追溯、逐级可审核、历史可比对、资料可存储，提高统计效率和水平。同时，会同中央党校（国家行政学院）、北京国家会计学院开展理论研究，分析英美等国家机关运行成本管理特点及其借鉴意义。开展机关运行成本管理创新理论研究征文活动，营造重视成本、研究成本、控制成本的良好氛围。

　　当前面临的主要问题

　　由于政府行为天然具有高垄断性、非市场性、非营利性等特征，我国机关运行成本呈现出扩张性强、总量偏高、结构不合理等特点。当前，在机关运行成本管理方面，主要存在以下问题。

　　管理体制不够完善。从管理机构看，机关运行成本统计工作由机关事务管理部门会同统计部门联合开展，但部分地方机关事务管理部门机构设置和职责权限尚待健全，推进成本统计工作存在一定难度。从职责边界看，机关事务管理部门与财政部门未理顺职责界限，对机关运行成本理解的口径存在差异，范围不明确，且机关事务保障资金缺口明显，完全稽核存在困难。从部门关系看，由于管理职责差异和财政分灶吃饭的现实，在运行成本管理上的关系不顺、机制不畅、行为约束力不强。

　　统计质量有待提升。目前的机关运行成本统计工作还存在一些问题，主要是统计范围需要进一步扩展。现有机关运行成本统计范围只到地级市，县、乡（镇）暂未纳入统计范围。与新政府会计制度的衔接尚处在起步阶段，成本数据散落在不同会计科目中，缺乏专门的成本归集科目，成本统计报表的设计、填报口径与财务报表未实现有机融合。

　　管理标准化程度偏低。预算与支出定额标准体系不完备，水、电、物业、会议、培训等项目已经建立预算和支出标准，但信息系统开发及运维、委托业务、劳务等领域尚未制定标准，标准总量偏低，标准供给侧需要持续发力。会计核算标准化程度较低，尚未制定完备的机关运行成本核算指引体系，成本核算对象、核算项目、归集方法和流程未统一。此外，存在定额标准与实际脱节的现象，部分定额标准调整滞后，对实际支出指导性不强，且未形成以统计数据为基础的标准化制定和调整机制。

　　工作透明度有待提高。按照《中华人民共和国预算法》《机关事务管理条例》相关要求，截至2020年7月，已有102个中央部门公开了机关运行经费、“三公”经费等信息。信息公开对控制政府成本、提高监督力度成效明显。“三公”经费是机关运行成本的重要组成部分。根据财政部决算公开数据整理得出，中央部门“三公”经费自公开以来，从2011年的93.64亿元下降到2019年的48.74亿元，降幅达到47.95%。

　　“三公”经费中，公车购置和运维费占比达到50%以上，相关支出已从2011年的59.15亿元下降至2019年的29.92亿元，降幅达到49.42%。尽管这些年做了一些工作，但机关运行经费公开口径仍以公用经费为主，公开内容相对简单，且目前还没有对中央部门、各省级机关的机关运行成本公开内容、范围和时限作出明确规定。

　　构建机关运行成本管理新格局

　　党的十九届五中全会提出了构建新发展格局的重大战略抉择。落实五中全会要求，改革机关运行成本管理，必须加快构建新发展格局，主要任务有以下几个方面：

　　理顺体制职能，推进管理法治化。首先要建立权责明确、分级管理的成本管理体制。与政府管理体制相适应，建立中央、省、市、县、乡（镇）五级管理体制，明确一级政府负责一级的机关运行成本统计报告和绩效考评责任，明确下一级政府具体负责单位、部门和职责，建立“逐级布置、逐级组织、逐级考核、逐级评价”的管理体制。其次要按照费随事走、财权与事权相匹配的原则，理顺财政部门和机关事务管理部门的权责关系。财政国库部门主要负责做好账户管理（包括账户开立、变更、撤销等）及资金收缴工作，机关事务管理部门主要负责做好预算申报、用款计划编报、资金支付及财务核算等工作。

　　试点基金制度，推进管理专业化。美国联邦总务署（GeneralServicesAdministration，GSA）为美国政府机构提供政府采购、办公用房、公务用车等后勤保障服务，并据此设置了联邦建筑基金、政府采购基金、信息技术基金等各类联邦基金。联邦基金是一组基金的集合，包括一般基金、专项基金、周转基金等。基金收入来源除了财政拨款，还包含经营性收入等自有资金。自有资金的注入给GSA为联邦政府机构提供高效、优质服务提供了强大的资金保障。一般基金用于政府的一般性项目，反映根据国会拨款或其他授权资金的收入、支出财务情况。专项基金用于反映按照联邦法律规定必须专款专用的项目产生的收入和支出。基金收入来源为政府土地或资产出售收入、政府房产租赁收入等，支出内容主要为支付处置不动产相关费用、租赁办公用房等。周转基金用于在交易周期内保障工作顺利推进，收入来源于销售产品或提供服务，支出内容主要为支付债务和产品或服务，支出时无需经过法律程序，周期结束后资金要求重新返还。联邦建筑基金、采购服务基金、民用房地产建设项目均属于循环型周转基金。

　　目前，我国机关运行保障经费仍然以财政拨款为主。由于后勤保障业务主要由机关服务中心或后勤产业集团承担，当年度财政资金拨付不足时，往往存在以财政拨款公用经费结转、其他项目资金或者服务中心的事业收入、经营收入等进行“暗补”的现象。据此，可参照GSA设置联邦基金的做法，推行办公用房有偿使用等机制，建立机关运行服务基金，将财政资金和规定范围内的事业收入、经营收入、贷款等注入基金中，使原来“暗补”资金变“明补”并纳入保障和监督范围，提高机关运行成本管理透明化、专业化水平。具体做法为：出台管理办法。按照政府性基金管理要求，积极探索机关运行服务基金的管理实践，结合正在推进的机关运行保障立法，对机关运行服务基金管理的收支范围、运行机制、核算要求、监督检查等进行规定。明确收入范围。按照《党政机关办公用房管理办法》，鼓励有条件的地区探索试行办公用房租金制。鼓励试点地区将收缴的租金收入纳入办公用房服务基金管理，充实办公用房资金保障来源。此外，闲置资产出租、处置及贷款等均可纳入基金收入范围。细分基金类型。可将机关运行服务基金细分为办公用房服务基金、公务用车服务基金、后勤保障服务基金、办公资产服务基金、信息系统建设与运维服务基金五大子基金。各子基金按照各自的支出范围和支出权限严格管理和核算。如房地产基金主要用于土地、房产购置及租赁，房屋大中修等。

　　完善统计制度，推进管理规范化。一是持续扩大数据统计范围。将统计范围逐步扩展到全国各省、市、县、乡（镇），为实证研究提供大数据支撑。二是建立统计数据会审制度。实行逐级审核、交叉会审、结果通报，确保数据报送的真实性和严肃性。三是做好与政府会计制度的衔接。机关运行成本概念源于机关及其职能，是机关运行对象化的费用。明确机关运行成本的内涵和外延，明晰公共履职成本与机关运行成本界限，实行公共服务资产与机关运行资产分开核算，是准确计量、记录和报告成本状况的基础。四是建立数据分析制度。紧密结合各机关职能，建立机关成本枚举库，减少统计人员的职业判断。建立普遍适用的统计分析模型，加强数据挖掘与利用，为政府科学决策提供支撑。五是加强统计能力建设。公开选聘多领域理论和实践专家，建立咨询专家库。依托各地区部门，建立统计联络员库。选拔培养统计骨干人才，全面提升统计工作整体水平。

　　着眼于“五个一”建设，推动管理标准化。构建一个完备标准库。通过作业成本法分析每一类机关事务的驱动因素，归类总结相应的作业活动类型，制定机关运行的业务保障标准、实物定额和费用定额标准。参考物价水平、经济发展、统计分析等因素推动标准体系动态调整。制定一套指引体系。具体包含机关运行成本会计核算的基本指引、具体指引及案例集，统一规范成本核算对象、核算项目及归集流程，实现各单位成本数据横向、纵向可比。固化一个成本报告框架。开展成本总额、单位成本分析，掌握机关运行成本规模、结构和特点。按照功能分类、预算支出经济分类、主要业务活动等多维度形成成本报告，为科学管控成本奠定基础。制定一套绩效评价指标。突出结果导向，从成本总额及结构、政府采购执行、后勤服务市场化改革、机关运行资产管理等多方面构建指标体系，试点成熟后扩展考核范围，力争成为考核政府绩效的重要指标。推进一项标准化核算。基于共享模式的会计核算更能控制成本、降低财务风险。鼓励建立机关财务共享中心，重新构建机关会计核算流程，实现会计核算标准化。加快推进差旅、公务接待货币化改革，引入公务人员节约成本激励机制，推动由据实报销向按标准报销模式转变。

　　建立公开机制，推进工作透明化。英国通过实行部门运行经费限额管理、经常性支出分类管理、建立成本信息披露制度、将市场机制和竞争机制引入成本绩效管理等一系列改革，逐步实现了机关运行成本以过程控制为主到结果导向的转变。在信息公开方面，英国建立了政府财务信息披露制度，各部门的财务报告经国家审计署审计后对外公布。财务报告主要包括资源产出概要表、运营成本表、资产负债表等。向公众报告服务成本有关信息是财务报告的主要目标之一。在成本披露信息中，经常性支出属于部门支出限额的一部分，主要包括五大类：员工成本，包括公务员工资、退休金、培训、差旅等；住宿支出，包括租金和维修费等；办公服务支出，包括办公用品、办公设备及运维等；外包服务支出，包括咨询费、委托业务费等；折旧，行政成本中的相关折旧费用。此外，政府财务报告还需要公开披露部门管理、财政收支、业绩信息等。

　　公开、透明管理有助于加强监督。机关运行成本公开什么，如何公开，对贯彻落实政府过紧日子要求意义重大。在总结国外成本信息披露经验的基础上，结合实际建立和完善我国机关运行成本公开制度。一是建立健全信息公开法律法规，明确各级政府公开成本信息责任、公开要求及公开时限等。二是建立统一的机关运行成本公开平台，细分为中央级别、各省市级别两大模块，各部门同时在本部门网站以及统一平台上公开。三是规范公开频率及内容。机关运行成本实行按年度公开，信息披露的重点为受托责任的履行、成本的控制以及绩效目标实现等。总成本报表、主要业务活动成本表及其解释说明等均应纳入公开范围。