政府采购需求管理与全国行政机关的能力建设

　　 文 / 刘慧

　　近日，财政部公布的《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）受到普遍关注。办法自2021年7月1日起施行，其核心宗旨是明确采购人主体责任，将政府采购延续多年的、单纯聚焦采购竞争环节的管理，延伸到采购计划的拟定、落实，最终实现政府采购项目绩效目标。这是自《中华人民共和国政府采购法》公布以来，第一次从制度上对采购管理责任的明晰，配合绩效考核目标要求、对政府采购法规范的环节加以延长，不仅对采购人提出了新要求，更对政府采购的管理者——即预算的执行者、包括机关后勤单位提出了更高的能力要求。本文将从该制度新在哪里、好在哪里、难在哪里3个角度，分析各级行政部门的新责任以及能力建设的新要求。 

新在哪里？ 

　　——定义政府采购新概念。采购需求是指用户对某项采购意向的描述，是对采购项目所应当达到的质量标准或效果的期望表达。换句话说，就是“我想要什么样的东西（或服务）”。政府采购需求的形成路径是从内心所想到文字表达，最终成为采购合同的组成部分。理论上，采购用户的“初心”和结果应当是一致的，但实践中，由于条件限制或其他原因，最终表达在采购法律合同上的需求，不一定就是用户满意的采购结果。如果加上履行合同中的各种变数，最后采购的实物偏差更大。 

　　政府采购法和相关制度从未对“政府采购需求”做过规定。政府采购法实施近20年来，作为采购计划和准备中的一项工作，它已经成为一个固定用法，或是“采购标的”的代称。因为没有规范，采购人委托代理机构或自行采购时，各用户单位交出的“采购需求”或许是一本详细描述的文件，或者只是一两句话。 

　　《办法》对此进行了明确，规定“采购需求”是指“采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。”与此对应，《办法》还对“政府采购管理”加以定义：“采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动”，以此明确政府采购需求的责任人，意在解决政府采购源头管理的问题。 

　　——明确政府采购全流程。“政府采购全流程”在世界上并没有一个通用标准概念，各国基本以本国法律规范和政府采购管理制度为准。所谓“走流程”就是说，按照法律制度要求的环节、程序开展有序行动。在我国不同时期，政策制定者和执行者对政府采购全流程的理解和把握是不同的。这主要与我国各时期政府采购法律及行政管理环境相关：2003年开始实施的政府采购法急需填补市场竞争的法律空白点，与许多密切关联的法规配套问题是在实践中逐渐显现出来的。因此，法律规范的重点放在政府采购竞争环节上，政府采购流程也被主要概括为招标竞争流程。而在2001年前后，OECD等国际组织已经在探索政府采购的效率评估和生命周期全流程管理。 

　　随着法律实施和实践探索，我国政府采购管理流程逐渐撑开法律既定概念，理论界开始呼吁对采购全生命周期的关注。2014年底，李克强总理在审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》时强调，要“强化政府采购的源头和结果管理”。他所要求的“从提出需求、确定标准到招标采购、履约验收的全过程管理措施”，基本接近政府采购全生命周期管理的概念。财政部于2016年发布《进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，通过衔接采购需求环节和履约验收环节强调了采购人较过去更长的管理流程责任。此后，一些国家机关探索运用“政府采购生命周期”的概念开展政府采购的管理。 

　　——填补了法规空白。《办法》不仅是一部关于采购环节的规定文件，更是对政府采购法历史空白的补充。文件对当下可能涉及的“需求管理”的定义一一加以明确，包括：“什么是政府采购需求”“需求管理”“需求调查”“采购实施计划”“采购人主体责任”“采购过程和合同履行过程中的风险”“需求管理制度”等，甚至包括了允许使用几种新的定价方式（第十九条），合同必备条款（第二十三条），履约验收方案（第二十四条），以及占办法很大篇幅的“审查工作机制”（第二十九条至第三十四条）。对照政府采购法，上述概念和要求之前从未出现过。尽管“采购需求”在《中华人民共和国政府采购法实施条例》中出现过，但用词比较笼统、含糊，如“应当合法”“应当完整、明确”“在必要时应当征求意见”。可见，《办法》不论从法律界定还是对采购行为约束范围上，都做了前所未有的补充和扩大。 

好在哪里？ 

　　——贯通政府采购流程。我国常规政府采购工作流程至少包括4个环节：需求与计划、竞争招标（或其他竞争手段，非竞争手段作为个例，属于非常规手段）、定标和签订合同、履行合同。其中，竞争招标包含了招标公告、投标、开标、评标和定标（或预定标）。 

　　自政府采购法实施以来，通过政府采购管理机构和系统、制度机制建设，我们对政府采购竞争环节的关注和管理可谓达到极致：实施细则和各种规章制度遍布各个竞争环节，把政府采购法的所有要求都做了细化和规范，包括将新竞争手段和采购新做法加以融汇，例如政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法、政府采购框架协议管理办法等。政府采购法自公布实施以来，各级政府和采购部门所做的是重点解决竞争规范和管理问题。近几年显现出竞争环节之前的需求管理以及竞争环节之后的合同管理虚弱问题日益突出，核心在于管理链条不够长，管理环节之间没有打通。采购人或迫于工作节点要求或认识至此，将需求的制定作为一个阶段性工作。通过加强需求管理和履行合同的管理，贯通了政府采购全过程，使得后续绩效考核有了参照，解决了管理的目标导向问题。 

　　——初步明确了采购需求和采购管理的责任。《办法》规定：“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。”第三章第十三条至第三十四条逐一明确了采购人的具体责任。 

　　从采购人多达十余类新的管理责任看，各领域工作都需要落实中央对管理现代化、精准化的要求，通过采购人的全面、全周期管理责任提升，实现采购质量和效益的提高，进而释放党和国家的路线、方针、政策红利。既然落实采购人主体责任，就要明确采购人是谁？ 

　　采购人是采购的决策者，是掌握采购支出的“预算单位”。若将采购需求管理责任具体落实到人，则需要在预算单位内部细分。一般分为3种情况：一是预算单位的法定代表人。他有可能以开会研究集体讨论的方式进行采购项目的决策，也有可能是集中代表、一人决策的方式；二是预算单位的采购部门，如中央国家机关专门的采购中心，或是预算单位财务、后勤部门下设的采购机构；三是用户单位或采购执行部门，即预算单位的使用和执行部门，例如，单位中的基建工程处或工作业务处。在高等院校和大型科研机构普遍存在的另一种情况是，采购需求提出人是科研人员或承担科研项目的教师。 

　　——关注了规章之间的呼应与配套。政府采购法长期没有修订，与形势发展及现实需要存在较大差距，主管部门不断通过行政规章和规范性文件对政府采购规范进行补充，难免出现规章制度相悖问题。从办法看，虽以“需求管理办法”为题目，但其内容却包含了采购评审、采购定价、采购合同、履约验收、全过程内部审查、监督检查等，实质上大大超出了需求管理的内容。可以看出，主管部门通过新规章解决新文件与已有相关规定的口径问题，而避免出现在纠正一个偏差的同时忽略更多的潜在偏差问题。 

　　与此相配套的文件也在同时应用。如1月1日起实施的《财政部关于开展政府采购意向公开工作的通知》规定：应当在采购开始之前，即预算“二上”或预算批复之后公布采购需求概况，即采购标的名称、采购标的需实现的主要功能或目标、采购数量、质量、服务、安全、时限等要求。也可以在每个季度开始之前至少30天公布。目的是为供应商提前了解单位采购情况以便做好参与政府采购的准备，这是优化营商环境的一项重要内容。文件要求“采购意向公开时间应当尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日。”说明这是一部政府采购公开透明的规章，也是与政府采购需求管理相配套的规定。 

难在哪里？ 

　　《办法》对于采购需求的确定提出了很高的要求，但并未对具体实施提出统一程序的要求。例如，“采购人可以……通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查”。按说，尽管各部门有各自特点、要求，但在统一的、严格财政制度的管理下，建立全国统一的采购计划和需求运行程序是可行的，也可以减少各预算单位新增管理手段的重复摸索代价。或许这是采购人责任体系建设的一个创新过程，即，在初期给予采购人足够大的决策空间。对于预算单位来说，新要求对其管理能力的考验在于决策：需求决策方法和需求决策体系。 

　　——决策方法及能力要求。需求管理的过程可分为需求意向的形成、需求调查、需求决策3方面。有了前期的需求调查，更关键的是决策。调查的结果可能是多元的。如空调有不同型号和单一、复杂功能的区别；办公家具有不同材质和外观设计；服务承诺有各类标准和“套餐”。 

　　我们当今所面对的市场是工业产品的海洋。在种类繁多的商品品目基础之上，新技术、新产权、新企业每天还产出着许多创新的品牌、新应用的专利配方、更新的参数结构、换代的技术要素等，以及千千万万由它们混合、链接出来的综合体。在日益复杂、变化多端的市场产品中作出正确、合理的选择难度是非常大的。 

　　此外，当前普遍使用的采购模式是预算单位委托专业的采购代理机构负责包括需求公告和采购合同在内的关键性采购工作。多年的积累使大量专业人才聚集在政府采购代理机构中，这些代理机构也维系了国内权威的、懂得具体货物服务产品或工程项目的技术专家库。因此，在加大采购人职责后，首先遇到的困境就是专业人才的问题。 

　　因为技术能力不足，导致一些行政单位简单地以预算定需求。各部门均期望采购最满意最适用的产品，但高质高价的情景在限定的预算额度前受到影响。首先，预算额度不一定按照市场最高价下达到基层采购部门，会出现仅够采买中档产品的情况，此时按照市场上最优质或包含服务最多项的综合产品的期望值去确定采购具体需求，就变得不可能。若通过独立调研和供应商参与的市场调查给出“最优”“次优”“及格”3个选项，而“最优”是最合理的结果，也会因为部门预算有限而选择“次优”。 

　　财政预算单位一般会将采购预算切分到具体部门。例如，国家部委的整体预算是由下属各司局以及处室汇聚而成，预算执行的职责随着采购项目和预算金额切分到具体各个部门。在预算单位具有调剂采购项目和金额的前提下，个别采购项目需要服从整体采购预算，降低或调高采购项目的质量价格等级。因此，由于技术能力原因，一些预算单位不是通过深入研究产品（服务）特性、多方比对来寻找解决办法，而是简单用预算与产品“对号入座”作决策。 

　　——决策系统的搭建和能力建设。采购人的需求决策落实在相关人员和机构并形成一套日常工作机制体系，就是需求决策系统。该系统中对决策产生根本影响的人员即影响因子来自4个方面：一是信誉好或有影响力的来自企业或专业部门的技术专家，直接提供技术质量标准或技术性建议；二是采购部门权威人员，对决策提出重要建议；三是部门负责人根据个人能力或偏好决策；四是层层负责制的上下共同决策，由负责人最终签字。 

　　上述影响因子在不同的环境和采购情境下，都有其发挥作用的必要性。关键是如何通过决策系统搭建，使不同的影响因子相互协调、调动正能量，实现采购单位的最佳决策。 

　　首先，技术性建议在需求管理中十分重要。技术专家具有辨识和优选产品、项目的能力，他们所提供的分析和建议使得整个采购团队的效率和精准度提高。不可否认，现实中确有个别专家未真正发挥技术作用甚至存在滥用权力的现象，但若没有专家权威性建议，采购代理机构必然陷入选择、决策、争议的困境。如在上表的第4类决策影响所示，在采购机构掌握决策权的领导层中，技术官员的专业知识水平对于提高决策效率的贡献也是不能否认的。 

　　其次，上级权威意见会有两个可能：一是上级决策属于技术专家型的，例如，设总工程师或总会计师岗位的单位，或是上级领导中具有专业技术能力，其履行职责的过程包括对采购项目需求的审查和批准。二是上级领导不是基于对市场和产品的了解，而是对某种产品品牌的“忠诚”或其他各种原因而对采购需求决策行使行政权力。意识到这种情况，单位内部决策系统就应配设监督审查和倒查机制。