推动实现碳达峰碳中和目标的财税政策优化路径

　　 文/马海涛

　　当前，绿色低碳发展已成国际普遍共识。作为负责任的发展中国家，中国一直积极参与全球气候治理。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。习近平总书记此后多次强调实现双碳目标的重要性，提出要“拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”。 

　　财政税收政策是助力实现我国碳达峰碳中和愿景的重要政策选择。实现碳达峰碳中和这一经济社会系统性变革，不能单靠行政政策，需要财税政策的有力支持与保障。特别是近期个别地区出现拉闸限电、强制企业关停等现象，反映出依靠行政命令式减排、“运动式减碳”实现节能、降耗、减排的难度越来越大，因此应高度重视财税体系对碳达峰碳中和的推进作用。 

　　从时间维度来看，我国第一阶段目标是实现2030年前碳排放量达到峰值。实现这一阶段目标时间紧、任务重，需要依靠财税政策激励，鼓励发展低碳经济。推动能源结构调整，加快构建清洁能源体系；推动产业结构转型升级，引导企业减少碳排放；在控制总量、保持企业正常生产经营的情况下，可以通过财政支出和税收优惠政策推动碳排放较多的企业更新设备、改进技术。第二阶段目标是在2060年前实现碳中和。这一阶段需要完善税制，例如资源税、碳税等，完善碳排放交易市场，建立起长远的低碳经济运行保障机制；同时需要财税支持碳吸收、碳捕捉等低碳技术的研发、推广应用等，建立低碳经济运行的技术保障政策。 

　　具体而言，应根据实现碳达峰、碳中和目标的具体减碳路径，明确财税政策的发力空间，分析评估现行财税政策的效果与优化路径，从而提高财税政策效力、推动实现双碳目标。 

　　服务清洁能源体系构建 

　　第一条减碳路径是加快构建清洁能源体系。一方面，我国能源结构呈现“一煤独大”格局，2020年煤炭消费量占能源消费总量的56.8%，从短期来看，这种格局还将持续。另一方面，太阳能、风能等可再生能源占比偏小，可再生能源利用潜力有待提高。为实现双碳目标，中国在未来需采取更加高效的系统化减排路径，推进全行业减排增效，破除能源内部各领域藩篱，推进跨领域优化供应，以大幅提高可再生能源利用潜力。 

　　当前，与能源供给体系相关的财税政策包括：资源税、成品油消费税以及核电、风电、水电领域的增值税优惠政策。其中，资源税征收范围覆盖了原油、煤炭等化石能源，但是当前煤炭资源税的最低幅度税率较低，不利于进一步引导降低煤炭在能源结构中的比例，且征税范围较为狭窄，对森林草场等自然碳汇保护力度不强。成品油消费税对引导成品油消费行为、倡导节能环保理念、降低传统能源消耗具有重要作用，但现行征收方式粗放、监管方式单一、监管协同机制不力助长了偷逃税行为。增值税的相关优惠政策则存在即征即退政策力度在新能源全产业链上分布不均等问题，且缺乏对新能源消纳和现代能源体系建设以及储能技术研发等的支持。 

　　为了从能源体系的维度推动实现双碳目标，在资源税方面，要进一步落实清费立税，减轻企业总体税负，助力企业节能减碳；扩大征税范围，逐步涵盖其他不可再生资源和部分存量已经或即将达到资源承载极限的资源。在成品油消费税方面，要适时优化征税范围，明细税目税率差异化划分；推动征收环节后移改革，变价内税为价外税；推动由中央税向中央与地方共享税方向改革，调动地方积极性，维护成品油市场健康发展。在增值税优惠政策方面，要鼓励能源企业技术转让，并对购买先进技术的一方给予税收优惠；进一步扩大增值税即征即退范围，让智慧能源上中下游同享税收优惠；将激励型税收政策作用于能源产业全产业链，全方位高效刺激能源技术创新。 

　　服务产业结构转型升级 

　　第二条减碳路径是调整产业结构和产品结构，推动产业结构转型升级。首先是推动工业领域碳减排。工业是主要的碳排放来源，我国工业重化工业特征突出，钢铁、水泥行业是碳排放“大户”，同时工业领域碳排放区域差异大，表现为东西不平衡和南北不平衡。因此，工业领域的碳减排工作应重点围绕调整产业结构、优化产能布局两方面进行。 

　　现行的围绕工业低碳发展的财税政策可以分为激励性政策和惩罚性政策。激励性政策表现为专项资金、财政补贴、企业所得税和增值税优惠、政府购买等方面的资金支持和税收优惠，力图鼓励企业节能减排和低碳行业发展，优化产业结构。例如，中央设立淘汰落后产能专项资金，对清洁能源和清洁生产实施补贴，同时鼓励政府购买绿色产品，形成示范效应；企业所得税对在能源供需端存在绿色技术创新、综合利用资源治污减排行为的企业进行支出端的鼓励和优惠，包括低碳技术研发费用扣除、资源综合利用产品和投资节能环保设备等税收抵免、清洁基金和项目减免企业所得税等；增值税通过优惠税率、减税、退税等方式鼓励发展战略性新兴行业。惩罚性政策主要体现在环保税和部分产品出口退税优惠清理上，通过提高排放成本和取消部分税收优惠，引导企业优化用能和工艺结构，减少高能耗产品生产，促进传统产业转型升级。然而，工业领域的相关财税政策也存在改进空间：部分补贴存在市场扭曲，导致传统行业产能过剩问题仍然存在，转型动力不足；税收对工业节能减碳的调节范围窄、力度小，排污的税收惩罚力度较低，导致工业企业在改善用能结构、优化工艺流程、生产绿色产品等方面动力不足。例如，环境保护税定位为治污而非减碳，对碳减排的作用有限；企业所得税税收优惠对绿色低碳技术研发应用的激励不足；增值税鼓励工业低碳发展的指向性不强；出口退税政策清理范围有限、作用方式单一，且存在可能降低工业出口品国际竞争力的风险；政府绿色采购管理不完善、政策覆盖不全等。 

　　为实现工业领域的节能减碳，要优化财政奖补政策，强化税收的约束作用，推动过剩产业退出和转型，提升高端制造业和绿色低碳产业比重，优化产业结构，实现工业发展与碳排放“脱钩”；要运用财税政策组合，加快工艺流程变革，推动工业全流程减排，在能源使用环节，扩大清洁能源使用增值税即征即退政策行业覆盖范围，在工业生产环节，实施鼓励低碳工艺和资源循环利用的财政补贴和税费优惠政策，推广绿色低碳技术与工艺应用，在工业品消费环节，发挥政府绿色采购示范引导作用；要形成各地特色化财税方案，优化产能空间布局，根据适合本区域的碳达峰、碳中和目标进度与实现路径进行规划，制定相应的特色化财税政策支持方案，东、中、西部地区协同推进，避免国内区域“碳转移”。 

　　其次是推动交通领域碳减排。目前道路交通碳排放持续增长，脱碳力度亟须加强。公路交通的电气化是交通部门目前最为成熟的减碳方式，随着电池技术的突破、充电桩基础设施建设的推进，电动乘用车的使用场景不断扩大，但长距离出行仍需利用新的零碳燃料。现阶段，氢能、生物质燃料、液态氨等燃料应用于交通领域暂不具备经济性，减碳路径尚待进一步优化。 

　　与交通领域相关的财税政策包括汽车消费税、车辆购置税和车船税以及政府采购与财政补贴。其中，汽车消费税对不同排量汽车实行差别税率，但仍需适度提高大排量汽车税率；车辆购置税和车船税对节约能源、使用新能源的车船实行税收优惠，但调节作用相对有限，未来可对车辆购置税进行差异化政策调整，根据新能源汽车企业的不同特性制定差异化政策；政府采购与财政补贴对推广新能源交通工具、引导绿色交通观念起到了重要作用，但也使得当前新能源汽车销售对财政补贴存在一定依赖，就新能源财政补贴而言，不宜过快退坡，应向核心技术倾斜。 

　　再次是推动建筑领域碳减排。资料显示，中国既有的近600亿平方米建筑中，95%以上是高耗能建筑，单位建筑能耗比同等气候条件下的发达国家高出2至3倍。因此，发展绿色建筑是未来节能减排的必然选择，建筑产业节能潜力较大。目前，中央和地方政府均给予财政资金支持老旧小区改造，以直接财政补贴为主，但主要采取政府“大包大揽”式的财政补贴模式，给各级政府造成财政压力的同时，还可能存在项目烂尾风险。此外，绿色建筑产业在中国尚处于“幼稚期”，难以实现高质量发展。一方面，因成本高缺乏市场有效需求和资金投入；另一方面，国家政策支持力度较小、方式较单一，大部分政策支持方式过度依赖补贴和奖励，在前期并未能有效撬动市场资源，带动其他经济主体参与，对财政形成持续的支出压力，不利于财政资金发挥更大效益，难以带动投资向绿色建筑产业倾斜。因此，要采取“政府引导，社会参与”的多元运营与投资模式，加快发展智慧城市和绿色建筑。建立完整、有效的智慧城市投融资及运营体制，推进智慧能源与绿色建筑相结合，实现绿色建筑智能化升级。 

　　助力发展绿色低碳技术 

　　第三条减碳路径是发展绿色低碳技术。目前我国绿色低碳技术自主创新能力不足，与国际先进水平相比，仍处于“跟跑”状态，主要表现在：绿色低碳重大战略技术储备不足，创新链与产业链协同保障能力不够，碳捕获、利用与封存（CCUS）技术研发面临资金约束，减排贡献较低等。 

　　目前与绿色低碳技术相关的财税政策包括税收优惠政策、财政支出政策和政府采购。其中，税收优惠政策包括研发投入加计扣除、针对环保专用设备购置、重大技术装备进口等企业所得税和增值税优惠；财政支出政策包括设置可再生能源、清洁发展基金、节能减排等专项资金；政府采购包括通过需求端加大绿色政府采购力度，引导节能环保产品消费。然而，财政投入对绿色低碳技术发展缺乏有效投入和事前规划，补贴的边际刺激效果降低；税收优惠对绿色低碳技术发展支持范围较小且效果不佳；政府绿色采购政策约束力不强，促进技术创新成果转化有限；此外，财税政策支持主要集中在清洁能源技术和节能减排技术开发利用，在CCUS方面缺乏有力的专项激励政策。 

　　为此，要优化低碳技术创新的财政投入，例如及时清理低效的财政补贴、设立“碳基金”等；扩大低碳技术研发与应用的税收优惠，例如采用税收减免、投资抵免、加速折旧、再投资退税等多种税收支出形式降低低碳技术开发成本；发挥好政府采购的引导示范作用，完善政府绿色采购相关法律，健全配套细则，提高可操作性和约束力；此外，增强对CCUS的专项财税激励，探索设立CCUS专项扶持资金，探索实施如税收减免、差异化补贴等有助于CCUS发展的创新性激励政策。 

　　助力发展自然碳汇 

　　第四条减碳路径是发展自然碳汇。目前我国生态碳汇能力存在较大提升空间，主要表现为：当前森林质量较低，蓄积水平较差；对草原碳汇的重视程度不足；海洋碳汇发展较为缓慢；碳汇补偿和交易机制有待健全等。 

　　目前与自然碳汇相关的财税政策主要采用税收优惠和财政专项支出的形式，涉及农产品免征增值税、企业所得税优惠、设立生态保护基金等多个方面。然而，目前相关支出力度较低，生态补偿措施无法弥补损失和荒漠化地区的造林成本；缺少确保政策落实的人力物力支持，培养自然碳汇能力的重要参与者是农户，目前缺少对其落实政策的资金支持；当前的财税政策体系偏重于支持培养陆地生态系统碳汇能力，对于海洋生态系统的支持力度较小。 

　　为此，要充分发挥税收优惠政策的激励作用，对参与碳汇交易的企业实行一定的差别化税收优惠政策，如允许企业在税前抵扣一定比例的购买碳汇支出，鼓励更多市场主体参与到碳汇市场交易中，促进碳汇市场发展；设立碳汇绿色发展基金，用于审核筛选碳汇开发项目，并给予优质的碳汇开发项目低息贷款等资助；加强对生态环境管理基层组织的支持，强化组织保障，配套政策落实资金；加大生态补偿支持力度，保证补偿措施能弥补农牧民退耕减牧的损失；研究发展海洋碳汇能力的支持政策，推广多营养层次综合养殖技术、海草床栽培和养护技术、深远海养殖技术等增加海洋碳汇关键技术；建立跨区域生态补偿机制，例如建立陆海统筹增汇机制，通过区域间转移支付方式统筹协调。 

　　碳达峰、碳中和是一项长期的社会系统工程，要加强顶层设计，科学制定碳达峰、碳中和的财税保障机制，确定与碳减排合理路径和双碳实施节奏相对应的财税政策清单。完善税收制度，调控碳排放，例如调整资源税、环境保护税等征税范围，调整税收优惠政策，激励碳减排技术的研发应用。优化财政支出，引领节能减碳，调整财政补贴，及时清理不合理补贴，支持低碳产业发展，加大对低碳技术创新、产业转型的财政投入，同时加强社会合作，发挥好政府采购的引导示范作用。