公共机构低碳协同发展研究——以京津冀地区为例

　　 文/隋宇泽 锁利铭

　　公共机构作为国家治理体系和治理能力现代化的决策和执行部门，在推进“双碳”目标过程中承担着重要职能。“双碳”目标的提出赋予了公共机构新的使命，即在完成自身节能减排计划的同时，其技术应用、治理模式或协同机制等将对全社会低碳发展起到引领和示范作用。笔者以天津市公共机构低碳发展为案例，梳理关于公共机构节能的低碳治理模式，分析推进公共机构低碳发展过程中存在的难点和制度障碍，结合访谈和案例，提出面向区域节能低碳协同的地方机关事务管理路径选择与制度创新。 

　　功能定位 

　　公共机构作为节能减排的“关键少数”，实施低碳发展和示范引领，理论上可以归纳为3个功能层面：一是减量效应。指公共机构能源消耗和碳排放总量的全面降低，是推进公共机构低碳发展的最直接目标。调整能源消费结构，减少或者不使用煤炭、石油、天然气等化石能源消耗产生的直接排放，提高外购电力、热力等能源利用效率以减少间接排放是公共机构节能降碳的主要路径。从宏观层面，率先对公共机构实施节能降碳措施，可以大幅降低地区碳排放总量；从中观层面，与公共机构有业务往来的企事业单位会受到该政策的规模效应影响，逐渐减少高能耗项目数量；从微观层面，实施公共机构低碳发展行动可以培养机关干部职工的绿色低碳办公意识，使之形成习惯并延续到日常生活与消费中。二是政策效应。一方面在于加快推进低碳治理制度体系建设，推动碳排放测算与评价的标准化；另一方面，公共机构低碳发展为面向全社会的绿色低碳治理积累经验。同时，利用政府采购的指导作用，鼓励节能低碳类技术研发，扶持相关企业发展，推动节能经济体制建设。三是带动效应。公共机构发挥示范引领作用，有助于在社会与经济层面营造绿色低碳生产生活氛围。 

　　在实施公共机构低碳发展过程中，可以将各级机关事务部门的职能定位划分为协调部门联动、低碳行动引领和增进区域协同。 

　　协调部门联动。公共机构低碳发展涉及到多部门、多区域、多层级政府机构间的协同与配合，为保障节能降碳行动的顺利开展，需要机关内部、各级部门之间、治理主体之间和区域机构之间4个维度的协同与联动。与之相关的文件宣发、联合行动，考核标准制定与有效实施、低碳技术共享和宣传等，需要机关事务部门牵头进行纵向统筹与横向协调。在机关外部协调好与发展改革、财政、生态环境等部门在公共机构节能降碳任务上的合作；在横向上形成各地区节能降碳工作的区域协同；在纵向上监督完善科教文卫系统落实相关文件精神，推进各个系统节能降碳工作有效开展。 

　　引领低碳行动。修订《公共机构节能条例》，规范公共机构碳排放的考评标准、健全法规制度体系。党政机关干部职工带头养成绿色消费意识、践行低碳生活。为此，机关事务部门要加强宣传教育，培养干部职工的低碳办公习惯并延续到日常生活与消费中；通过组织志愿活动，向全社会输出绿色低碳生活理念。公共机构作为低碳发展技术的试验田，优先使用并向全社会推广成熟技术。机关事务部门可借助政府平台联合有关行业机构，多渠道获取低碳信息，引进先进的绿色低碳技术，对实施结果进行评估与监督。 

　　强化区域协同。温室气体的流动性导致其影响具有空间溢出效应，解决碳排放问题不能仅局限于区域内部，更需要区域间的协调与配合。不同地区的产业结构、碳排放基数各异，需要因地制宜地实施有针对性的低碳引导措施。将机关事务工作放置于区域开放大环境中，可以建立区域性标准和联合行动方案，规范公共机构低碳行为。在宏观层面整合资源搭建共享平台，进行统一规划、集中管理及互相监督，在微观层面通过考察学习、座谈交流、论坛会议、专题培训、合作协议等方式推进区域内部的互动与利益协调，对于克服地方机关事务工作中的治理方式粗放、监督缺失等问题具有重要意义，也为机关事务的机构建设、相互学习以及决策优化提供了协同保障机制。 

　　实践探索 

　　天津市机关事务管理局积极落实国管局部署要求，履行相关职能，促进市内各区政府机关和公共机构的绿色低碳转型。制定《天津市“十四五”节能减排工作实施方案》《天津市公共机构节约能源资源“十四五”规划》等文件，明确了“十四五”期间天津市公共机构节能降碳工作的具体目标。以党政机关、学校和医院3个领域为重点，组织开展市内部分公共机构能源审计工作，实施节能标准化体系建设；深入推进示范创新行动，定期组织各区、各部门间的低碳发展经验学习与交流等，取得了一定成效。 

　　减量效果初显。能源资源利用效率提升，截至2020年底，天津市公共机构共计7975家，能源消费总量114.7万吨标准煤，用水总量4696.98万吨；单位建筑面积能耗22.15千克标准煤/平方米，人均综合能耗381.61千克标准煤，人均用水量15.63立方米，与2015年相比分别下降了11.44%、14.32%和14.07%。鼓励绿色低碳技术应用，“十三五”期间，通过与本市企业和高校科研院所合作，完成全市公共机构数据中心节能改造项目6个，改造面积520平方米；在100余家公共机构推广应用了节能灶具、高效油烟机和节水型洗菜机；成功创建市级节水型单位73家，推动5所高校开展合同节水管理。 

　　标准体系初步完善。健全节能降碳标准化体系，联合科研机构编制《天津市公共机构能源审计规程》《天津市公共机构绿色运营管理规程》等5项地方标准，标准化治理体系初步建立。 

　　配合协调顺畅。纵向上，天津市机关事务管理局认真落实国管局相关要求，参与专题活动；横向上，积极促进与各部门间的合作，从法规、财政和技术等多角度构建低碳治理体系，提高公共机构绿色低碳引领行动效率。2021年4月，天津市机关事务管理局会同市发展改革委、市财政局印发《关于开展公共机构能源费用托管型合同能源管理项目试点工作的通知》，明确试点条件、托管流程和职责分工，部署全市公共机构能源费用托管工作任务；会同市住房城乡建设委完成60余万平方米公共机构既有建筑的节能改造工作。 

　　示范效应不断增强。截至2021年6月，天津市获批国家级节约型机关627家、国家级节约型公共机构示范单位158家、国家级公共机构水效领跑者5家、国家级公共机构能效领跑者12家。在年度节约型机关评价工作中，天津市节约型机关创建工作完成率达到70.53%，超额完成创建目标任务。实施试点示范工程，由天津市机关事务管理局牵头优化公共机构考核体系，将能耗与碳排放纳入审计流程，对各机构践行绿色降碳行动进行监督与评价。积极开展公共机构重点用能单位名录库建设，目前列入公共机构300余家，累计对800余家公共机构开展能源审计工作。组织绿色低碳宣传活动，引导党政机关践行绿色低碳生产生活方式，发挥示范引领效应。 

　　目前，天津市推进公共机构低碳发展工作初见成效，但在机关内部协调、部门权责划分和绿色低碳联动等方面仍存在一些不足，在一定程度上制约了公共机构低碳发展的推进效率。 

　　一是权责关系有待厘清。机关事务部门负责公共机构节能的组织与监督工作，但没有直接管辖权，相关政策下达和方案推进需会同党政机关和科教文卫体系统予以实施，增加了部门权属、上下对接等环节的复杂程度，也影响了政策传达与执行效率。同时，公共机构节能降碳工作的参与主体较广、涵盖职能部门较多，对于减碳目标的分配和减排实施力度也会存在差异，宏观统筹与协调难度较大。2021年，在天津市公共机构能源管理的审计中发现，大部分机构没有制定能源消费定额与碳减排考核办法，以致节能政策无法落到实处。公共机构建筑节能改造的资金审批与成果验收无法直接衔接，往往需要多部门的审批和配合，影响推进效率。 

　　二是带动与引领作用有待发挥。部分公共机构在节能降碳工作中积极性不高，虽然大部门公共机构设有专门的能源资源管理部门，但制度规定过于简单、覆盖范围较窄或实施力度不强，使得节能降碳工作难以落实；干部职工节能意识有待提高，公共机构的示范引领效果难以有效发挥。 

　　三是府际协同与信息共享有待提升。在公共机构节能降碳工作中，各级政府与机关间的协同联动尚未形成。其一，由于方案包含领域较广、措施实施涉及部门较多，且不同项目对接的职能部门各异，增加了政府部门间形成高效协作机制的难度。其二，机构间缺少节能信息共享渠道，天津市公共机构的能源管理标准尚不统一，各机构节能降碳行动的程度也存在较大差距。其三，区域间协同的制度性驱动力不足，在公共机构节能降碳领域缺少区域性制度建设和联动机制。 

　　四是标准建构与机制设计有待完善。天津市出台了公共机构节能降碳的系列政策，但针对公共机构的碳排放核算方法、能源计算方法尚未统一，使得评价时缺少一致性、系统化标准，也难以进行横向比较，能源管理制度体系有待完善。由于缺少标准化体系，能源浪费行为缺乏有力的惩戒措施。部分机构存在设备陈旧和低效问题，客观上限制了能源使用效率。公共机构作为办公场所，其能源消耗和碳排放情况不直接影响绩效，相关宣传培训不细化、不聚焦，也导致对能源管理和设备更新投资的积极性不足。 

　　优化路径 

　　——为完善组织体系提供制度保障。制度完备性是保障政策有效实施的前提。为解决公共机构节能降碳政策落地困难、方案推进效率有限的问题，建立健全统一性、标准化的制度体系尤为关键。 

　　建立统一规范的指标核算体系。完善区域碳排放标准化体系建设，使区域内公共机构各类能源消耗规模和碳排放水平的测算维度统一，便于绩效考核和横向比较。由天津市机关事务管理局牵头，邀请本市高校、科研院所、企事业单位开展碳排放方法学研究，结合天津市能源使用特征和碳排放基数，制定针对公共机构能源消费、能源使用效率以及碳排放等指标的测算方法，并形成标准化指标体系。 

　　构建权责清晰的组织职能结构。首先，增加职能部门间合作的灵活性和机动性。推进公共机构节能工作的扁平化管理，缩减相关业务的审批流程，以提升多部门合作效率。如针对不同类型的工程或项目，由机关事务部门牵头组织临时项目小组，成员包括该项目所涉及职能部门的直接负责人员，以小组对接替代层层审批，项目完成后小组随即解散。根据需求，机关成员可以同时加入到多个项目小组中，以确保各类项目的顺利高效开展。其次，完善奖惩机制。监督各类公共机构针对自身能源使用特点，补充规定能源管理部门及岗位，明确能源管理考核制度，补充关于特殊能耗系统能源的使用制度，制定能源管理应急预案等。明确责任人，将考核指标纳入个人业绩，安排专职人员实施能源管理考核，逐月监控并比较机构能耗和碳排放情况。最后，信息公开供全社会监督和学习。通过政府信息公开的方式，定期通报公共机构节能降碳工作进展，供居民、社会机构等城市治理主体参与监督；组织专家学者定期对公共机构节能降碳实施效果进行评价和横向比较，在良性竞争中推动公共机构低碳发展整体水平提升；总结节约型机关创建单位的低碳发展实例，供其他公共机构学习借鉴。此外，通过网络平台征集居民意见建议，调动公众参与监督的积极性。 

　　——为强化区域协同提供示范。借鉴区域外先进经验，依托京津冀区域协调发展的战略优势，借鉴长三角和川渝地区的协同模式，推进公共机构节能降碳工作的区域合作与协同。2019年6月，在首届“长三角”公共机构节能管理创新与发展论坛上，三省一市共同签署区域合作备忘录，在公共机构节能管理组织架构、市场一体化平台、标准合作研究、节能技术产品交流等方面达成合作备忘，初步形成进一步推进长三角地区公共机构节能工作协同发展的工作机制。重庆、四川联合印发推动川渝能源绿色低碳高质量发展协同行动方案，共同对重庆市节约型机关创建工作开展评价验收。 

　　发挥区域内示范作用。京津冀地区可以结合实际从3个方面入手推动示范引领。一是联合组织公共机构绿色低碳宣传周或开放日活动。二是定期开展学习交流活动，各地机关事务部门通过互访、座谈会和项目合作等方式，组织节能减排制度和技术的学习、交流与经验分享。三是培养职工绿色低碳行为习惯，提高公共机构的能源利用效率、降低能源资源消耗量；在公众号或小程序上加入碳排放计算模块，以便干部职工了解不同行为产生的碳排放规模，设置积分兑换机制提高参与积极性。 

　　——为提升管理效率提供评价体系。细化能源使用数据等内容，如对比机构间和年度数据，直观反映各机构节能降碳进展，及时发现问题并调整；引入其他地区同类公共机构的审计数据与现状信息，分析比较、取长补短。构建低碳协同网络，着眼交通和办公用能两大重点环节，以能源与碳排放计量为基础，以节能管理工作为抓手，推进区域内部行政资源确权并逐级整合资源数据。在需求导向的基础上促进跨部门、跨区域的资源共享与业务协作，构建以公共机构节能降碳为目标的协同网络，标准化实施能源统计、能效公示、能源审计和节能改造等流程管理。 

　　——为共享府际信息提供数据渠道。注重共享动力的内生性、共享机制的多样性以及共享推进的有序性，多维度推进公共机构节能降碳工作的区域协同。从国家、区域和个体3个层面，以数据共享为渠道，增进公共机构节能降碳的区域协同。国家层面聚焦激励政策的制定，提供数据共享的绩效考核标准与监督。在省级层面优化区域协同机制，降低协同成本，可以借鉴政策网络类型以及政策过程的传统划分，构建京津冀低碳协同政策网络，以公共机构协同为引领，增进区域间政府部门、机关事业单位间的互访与交流。可以针对行政机关特殊数据需求，协商建立双边或多边共享关系，以合同、协议或者备忘录的形式缔结。制定区域机关事务协同的标准，促进京津冀地区相同层级政府部门之间的标准互认，以及不同层级部门之间的联动。在微观层面加强交流与互访，提升协同效率。抓好重点单位管理，特别是对碳排放量大、能源资源消费量大的公共机构要实施重点监督，能耗数据接入重点用能单位在线监测平台。