机关物业服务质量提升的全过程管理研究——深圳实践样本分析

　　 文/耿旭 蒋燕霞

　　深圳市作为全国最早开始推行机关物业服务外包的城市，经过20多年的发展，基本实现了由“办物业”向“买物业”的根本性转变，基于制度、标准、技术、监管、评估五大要素，初步探索出机关物业服务质量的全过程管理模式。本文以深圳机关物业外包服务管理实践为样本，提炼其全过程管理的核心环节与主要做法，分析阻碍机关物业服务质量提升的因素并提出优化路径，为推进机关物业高质量发展提供借鉴。 

　　机关物业服务质量提升的全过程管理框架 

　　一般而言，机关购买服务是降低政府运行成本、提高服务效率和质量的重要途径，但由于外部物质、能量、信息的介入，原有的封闭系统被打破，必然会产生新的风险因素，如不充分竞争与新垄断风险、服务质量不达标风险等。 

　　那么，机关应该如何作为来规避购买服务可能会带来的风险呢？学者武静、周俊认为，政府的合同管理能力是政府购买服务能否成功的关键因素，若政府无法进行合同管理，竞争也会毫无意义。学者詹国彬认为市场竞争程度和政府监管能力是影响政府购买服务风险的主要因素，并从服务购买的竞争机制、程序机制、监控机制、责任机制方面提出防范风险的对策。学者刘志辉、姜显、常伟运用专家咨询和风险矩阵理论对政府购买服务的风险及其成因作出实证分析，建议从优化制度环境、责任机制、风险分散机制、监管机制方面加强风险防控。 

　　综合理论分析和深圳实践的考察，本文从制度、标准、技术、监管、评估五大要素构建机关物业服务质量提升的全过程管理分析框架。其中，健全购买制度是推进购买服务法治化、制度化的基础要素。政府购买服务中，政府和社会服务企业之间是一种委托—代理关系，保障这种关系正常运转的前提和基础是制定双方认可的、科学合理的规章制度。只有依法确立政府购买服务的制度政策，明确购买程序、招投标制度、资金审核与管理办法、监督和管理办法等，才能推进政府购买服务。 

　　完善服务标准是推进购买服务规范化、专业化的核心要素。制定服务供给、定向购买与评估等规章制度，实质是通过制定服务标准将比较模糊、感性、难以计量的服务转变为清晰、可操作、可量化的标准和指标，使服务承包单位严格按照标准提供服务，提高服务水平。 

　　全过程监督是加强对购买服务质量管控的关键要素。政府购买服务过程中，“一买了之”“重买不重管”等监管缺位会导致服务质量下降、矛盾纠纷增多等问题。完善监督机制，加强对购买服务全过程的监督、约束和控制，是提升服务管理效果的关键。 

　　智慧化管理水平是加强购买服务质量管控的技术要素。将信息技术运用到政府购买服务管理过程，能转变服务购买方式、优化购买流程，提高公开性和透明度，减少管理成本和监管漏洞，提升服务质量和效果。 

　　考核评价体系是提升购买服务质量的保障要素。政府购买服务考评体系不完善，客观上限制了社会组织发展及其服务质量的保证，削弱政府管理效能，甚至可能滋生腐败、引发社会组织公信力危机。通过建立完善的考核评估机制，加强对购买服务项目目标、执行方案、执行效果等的全方位考核评价，是提升服务管理效果的重要保障。 

　　深圳机关物业服务质量提升全过程管理的主要措施 

　　——颁布实施购买制度规范。深圳市购买服务的实践过程也是制度建设的过程。《关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知》明确了购买服务的原则、购买内容和指导目录、购买方式及程序、预算和财务管理、绩效和监督管理等内容。为建立市、区统一高效的政府购买服务平台和机制，2015年深圳市政府印发《关于政府购买服务的实施意见》，明确政府购买服务的实施目标、购买主体、承接主体、购买内容、预算管理等，同时制定《深圳市政府购买服务目录（试行）》和《深圳市政府购买服务负面清单（试行）》，为政府运行保障主管单位购买后勤服务的过程管理奠定了制度基础。 

　　——制定推行物业服务标准。2020年，深圳市机关事务管理局出台全国首个政府办公物业服务质量要求地方标准，从政府权属办公物业的实际出发，对环境卫生、设施设备管理、消防安全管理等提出具体要求，综合考虑政府办公物业区别于一般住宅物业的安保性、保密性等特殊需求，对会务服务、秩序维护、应急管理等方面提出具体要求。2021年，深圳市龙岗区机关事务管理局以标准化为导向，制定区机关物业管理服务质量标准，加强对物业管理服务过程中的标准化、规范化监督管理。由此可见，深圳市通过物业服务的标准化建设，规范各部门、各岗位的工作职责和要求，提升了机关物业服务水平。 

　　——初步构建过程监管体系。深圳市机关事务管理部门充分认识到监管的重要性，通过健全招标投标机制、强化标准执行、优化监管机制等对项目招标、项目实施过程进行监管。 

　　实施“阳光招标”。深圳市市直机关物业管理中心在招标活动中以抽签方式产生定标委员会，采取无记名投票定标方式，以专家评审报告为定标依据，将企业实力与信誉、投标文件响应情况、投标报价等作为定标择优因素，通过规范、透明的定标流程，评选出资质优良的物业管理服务企业，承担机关物业管理服务工作。 

　　实施标准化监督。深圳市机关物业管理部门在项目招标需求中明确要求，物业服务必须达到政府办公物业服务质量要求。在专项服务工作中，参照标准化成果，细化完善专项服务保障标准细则，确保实现物业服务全流程标准化管理。对照标准化监督检查表单，对集中办公区的设备设施管理、秩序维护等各项服务保障工作实施标准化监管，防止标准在落实过程中走样。 

　　优化监管机制。深圳市市直机关物业管理中心根据市委片区办公楼分布特点，建立东、西网格监管制度，网格监管员深入日常物业服务区域监管；各监管部门重新梳理部门职能和各岗位职责，细化人员分工，进一步压实监管责任。 

　　——初步形成服务考评体系。印发《深圳市物业服务评价管理办法》，明确物业服务信息的采集和公开、物业服务评价和分级，设立激励名单和风险名单，加强对物业服务企业的监督管理。深圳市机关事务管理局成立机关物业过程监管考评小组，对后勤中心的监管情况和物管公司的履约情况进行双向考评，形成问题清单并限期整改。同时，把落实《深圳市机关事务管理局服务保障人员行为规范》作为考核评价服务质量的标准，加强对项目服务保障人员的行为管控。深圳市机关物业管理中心采取“月考核、季通报、年考评”办法，对物管公司履约情况和服务质量定期考核与随机抽查，考核优秀的评为“星级物管公司”。龙岗区机关事务管理局开展服务满意度测评，将测评结果和履约情况进行公示。各单位强化考评结果的运用，对考核发现的问题，根据不同性质采取通报批评、限期整改、扣除违约金、不再续签或解除合同、列入失信黑名单等方式进行处罚；对考核“优秀”、机关干部群众满意度高的物管公司，给予表扬。 

　　深圳机关物业服务质量提升全过程管理的困境 

　　从实践来看，深圳市机关物业服务质量管理水平显著提升，但在购买机关物业服务方面仍面临一些困境： 

　　制度困境——购买制度体系不完善。完善购买服务制度是机关物业服务质量提升的基础要素，包括建立健全物业服务管理制度，制定购买服务合同示范文本、建立跟踪监管制度、完善机关后勤服务质量考核评价制度等。2019年8月印发的《中央国家机关购买后勤服务管理办法（试行）》，对购买内容、购买主体的责任、购买费用、购买程序等作出了详细规定。为不断提高机关后勤服务质量，各省市纷纷制定本地区的后勤服务管理办法。深圳市缺乏针对机关后勤管理领域的制度规范，以及机关购买服务的管理办法、合同示范文本、机关后勤服务质量考核评价等相关制度。 

　　标准困境——服务标准体系不健全。机关服务标准化是推进社会化改革和提升政府购买绩效的重要途径。2018年6月，国管局印发《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》，为完善机关事务标准体系指明了方向。2019年成立全国机关事务管理标准化工作组，指导各级机关事务管理部门开展标准体系建设。目前，深圳机关后勤服务领域的标准化工作仍处于起步阶段，仅制定《政府办公物业服务质量要求》等一些零散的服务标准，还没有形成完善的标准体系。 

　　技术困境——智慧化管理水平滞后。提升机关物业服务质量管理水平，必须充分认识“互联网+”和大数据的重要性，积极打造“智慧机关物业”。当前，深圳机关物业管理信息化、智慧化水平相对滞后，其原因主要包括以下两方面：一是缺乏机关物业服务标准、管理标准、评价标准，导致智慧物业的建设方式、技术路线、数据接口难以统一，“智慧物业”管理方式难以实现。二是缺乏专业的物业管理队伍，工作人员年龄偏大，一些老同志不能较好地应用智能化手段，甚至存在抵触心理，阻碍后勤服务监管智慧化进程。 

　　流程困境——服务购买流程不规范。深圳市机关事务管理部门购买机关物业服务的运作过程中，依然存在着招投标过程不充分公开等问题。某些后勤部门购买服务之前缺少论证与规划，存在招投标方案设计不合理，程序不规范，购买合同中的项目要求、服务期限、评估标准等条款不明确等问题。 

　　考评困境——考核评估体系不完善。一方面，机关往往既是项目负责者又是服务承接的主管部门，还是项目的考核评估主体，与服务承接主体的复杂关系使得监督评估出现错位现象。另一方面，机关购买物业服务项目涉及面广、较为复杂，对评估科学化、专业化、规范化要求高。北京、上海等地通过制定机关后勤服务质量监督考评方法、设立监督委员会等方式，加强对机关后勤服务质量的监督考评管理。深圳市尚未出台相关法规和制度，机关后勤服务质量监管考评体系不够完善。 

　　机关物业服务质量提升全过程管理的优化路径 

　　综合理论分析与深圳的实践观察，应从制度路径、标准路径、技术路径、流程路径、考评路径着手，加强对机关物业服务的全过程管理，促进服务质量的提升。 

　　加强制度法规建设。应该建立统一高效的政府购买服务平台和机制，优化购买目录、购买标准、购买流程。结合实际，围绕“怎么买、怎么管”，制定完善机关购买服务领域的制度规范、实施办法和具体措施。明确监督管理、投资决策监控、财务监管等制度，形成机关事务部门与服务单位、服务企业之间的合理关系。建立健全严格规范的服务规章制度，如考核考评标准、服务规范、奖惩办法等，对购买服务的主体、购买内容与程序、服务标准、绩效评价以及奖惩措施等作出全面系统规范，使服务单位、人员有法可循、有章可依。建立完整的信息公开、投诉处理和责任追究制度，明确各方职责，依法追究失职行为。 

　　完善服务标准体系。梳理行政事务领域标准现状和需求，谋划好机关后勤服务管理工作标准化建设的体系设计和规范路径，探索构建包括服务需求标准、购买程序标准、服务保障标准3方面的标准化体系。在服务需求方面，要明确购买内容、服务质量、效果标准，提升购买效率。在购买程序方面，构建操作性强、公平公正、公开透明的程序标准，进一步优化购买流程和关键环节。在服务保障方面，建立清晰合理的岗位职责体系和岗位人员的考核标准，明确机关信息管理、财务管理、安全管理等内部管理标准，增强政府购买工作的规范性、整体性、协同性。 

　　提升智慧化管理水平。完善机关物业标准体系，建立“一站式”信息化物业服务管理平台，通过平台将服务需求转化为线上订单，实现服务对象下单、物业服务企业接单提供服务、机关事务管理部门线上管理的机制，减少监管疏漏，降低行政运行成本。此外，还要加强智慧物业的队伍建设，通过培训、交流等方式提升人才队伍素质，支持各部门引进信息化建设人才。 

　　完善全过程监督体系。服务购买方应完善监管体系，加强对承接方提供服务的全过程监管，建立健全信息公开制度，完善信息公开渠道和信息互动平台。建立责任追究和赔偿机制，完善应急预案。 

　　完善绩效考核评估。围绕考核内容与方式、考核程序、考核评价与反馈、评价运用、激励机制等制定绩效考核指标，严格督促检查指标完成情况。引入第三方评估机构，建立包含政府主管部门、提供服务的组织、第三方评估部门等多元参与的评价结构，设定不同评估主体权重，对购买的物业服务项目进行综合评估。强化评价结果的运用，及时将评估结果和整改意见反馈给服务购买者和服务承接者，将评价结果作为后勤管理人员及物业服务企业的奖惩依据，为政府物业服务管理注入新活力。