机关事务系统构建行业指导关系的必要性和路径分析

机关事务系统构建行业指导关系
的必要性和路径分析[  本文为机关事务立法专项课题研究报告之三。]

    《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责进行了划分：“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”但是，对于政府内部事务尤其是机关事务管理的权责，至今没有专门的政策法规作出纵向层级的划分，相关理论研究也较为鲜见。传统观点认为，机关事务管理部门只负责管理本级机关的事务工作，对本级政府负责，这种观点在分税制改革后得到强化，导致机关事务管理部门一直处在分散、封闭和各自为政状态，没有建立纵向的行业指导关系。
    我国是单一制国家，各级政府除了在权力、级别、规模等方面的不同外，机关事务并无本质区别。目前，全国机关事务工作缺少统一的原则、制度、规范和标准，造成同级政府之间、部门之间保障标准差距过大、资源配置不公、行政效率低下和奢侈浪费等问题，影响了政府公共管理职能的履行与和谐机关的建设。因此，从加强政府自身建设、推进行政体制改革、建设法治政府的需要出发，在机关事务系统建立行业指导关系，实现“块块”管理向“条块结合”管理的转变就显得十分迫切。
    一、必要性分析
   （一）维护法制统一和政令统一的需要。
    机关事务行业法制基础比较薄弱，迄今没有一部法律、法规和规章（立法法实施以后）。2007年，国务院将制定《机关事务条例》（以下简称《条例》）列入立法工作计划。由于各级各类机关事务工作具有同质性，国管局在起草《条例》时，主张将其适用范围设定为除军队外的全国各级机关。但是，《条例》作为行政法规，只能对机关事务工作的基本原则、管理体制以及主要内容、程序等作原则性的规定，实施过程中，由于地方利益、领导个人意志、信息不畅通以及与相关部门协调不够等原因，地方政府及其部门制定的规章、制度和政策可能五花八门。实践证明，在维护地方政府行政权力的前提下，实行行业指导可以有效防止法规、政策实施过程中的变异和分野，从而维护法制统一和政令统一。
    近些年，我国不断加大政策执行和廉政建设力度，纪检监察、机构编制、国土资源等行业先后实行了垂直管理。国务院18个直属机构中，垂直管理的7个：海关、国税、民航（全国），工商、质检、统计、食品药品监管（省以下）；实行领导或业务指导的9个：环保、 广电、新闻出版、体育、安监、林业、知识产权、旅游、宗教。参事室只承担参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊职能，因此未建立纵向领导或指导关系。不难看出，受传统行政管理理念的影响，我国行业管理只覆盖了公共管理领域，未涉及机关事务系统，国管局是国务院具有行政管理职能的直属机构中惟一不具有行业指导职能的部门。从完善政府管理体制的国际趋势以及我国建设绩效型、廉洁型、节约型政府的要求出发，机关事务管理部门作为行政事业单位国有资产、政府机构节能、基本建设投资、公务接待管理和政府集中采购工作的主体，必须建立系统行业指导关系，统一行业标准和工作要求，保证政令畅通和全面落实，充分发挥强化政府自身建设的职能作用，这种客观需求和制度安排在国外同业实践中得到了有力的印证。
   （二）适应市场经济发展的需要。
    在计划经济年代，全国商品统一定价，物资流通不畅，政府保障性物资依靠行政调拨，采购来源受到一定局限。市场经济体制下，随着现代物流和信息产业的发展，物资、资金、技术和信息流通范围不断扩大，全国统一市场业已形成，政策壁垒和信息屏障将直接导致行政成本的增加。尤其是随着新公共管理运动的兴起，机关事务管理无论是在政府集中采购方面，还是在基本建设项目和国有资产管理以及后勤服务工作中，都越来越多地运用和探索服务外包、代建制、租金制、BOT等市场机制和企业管理方法，迫切需要搭建统一的政策交流、信息沟通和资源交换平台，实现信息共享、资源整合和优化配置，提高工作效能和资产效益。
    公平交易是市场经济的基本法则，公平正义是和谐社会的重要特征，公平是市场经济对经济社会运行的基本要求。就政府机关自身而言，公平既包括同级政府之间、部门之间占有使用资源的相对公平，也包括政府工作人员收入、福利待遇与当地经济发展水平、消费水平比例均衡的相对公平。机关事务管理部门负责管理行政事业单位国有资产、房地产、公务用车、住房建设和住房制度改革等工作，作为政府保障性资产的管理主体，在配置、维护、处置资产时，应该综合考虑经济社会发展水平、政府建设规划、财政支付能力、采购成本、级别规格等因素，按照保障工作运转、节约能源资源、促进公平正义、提高效率效益的原则，依托行业指导关系制定全国统一的行业标准和制度规范。
   （三）推进行政体制改革的需要。
    从当今世界各国的中央与地方关系看，已经不存在绝对意义上的中央集权和纯粹的地方分权，而是逐渐走向一种集分平衡的混合体制[  孙时映：《建国以来我国纵向行政权力的几次调整及其变动趋向》，《思想战线》1995年第4期。]。在我国，经济及社会事务的管理已呈现宏观管理集权化和微观管理分权化相结合的“双向扩权”趋势，这种趋势正逐步向政府内部事务管理蔓延。在处理中央与地方政府关系的基本思路上，比较一致的观点：一是科学划分中央与地方政府的职责权限；二是实现中央与地方政府关系的法制化，依法规范二者关系；三是实行中央与地方政府关系决策的民主化；四是提高中央对地方政府的控制能力；五是克服地方保护主义，培育全国统一市场；六是建立中央与地方政府间的监督机制……[  苏保忠等：《行政管理体制改革思路综述》，《中国行政管理》2006年第4期。]。从完善政府组织结构和行政功能的视角分析，这种要求对政府公共管理职能履行和内部事务管理都应该具有指导意义。
    改进和加强政府内部管理是我国行政体制改革的一项重要内容，是确保政府实现公共管理目标的基础和必要条件。政府内部管理包括国家对政府体系的内部管理和政府行政机关对自身内部事务的管理，其中政府体系内部管理方式之一，就是上级政府部门对下级政府对口部门实施管理，包括垂直管理、业务领导和指导等方式，它可以采用法律或行政手段，或者是两者并用。机关事务工作必须适应政府这种结构形式和功能需求，构建系统内的行业指导关系，加快推进行政体制改革。
   （四）降低行政成本的需要。
    机关事务管理部门各自为政，在一定程度上增加了行政成本。其具体表现：一是体制设计成本高。在“块块”管理体制下，各地机关事务管理部门机构设置不够平衡，同级政府机关事务管理部门的机构编制、级别规格、隶属关系、职责范围不尽相同，随地方党政主要领导意志的变化经常调整，政策取向和具体工作也缺乏相对的稳定性，造成体制设计成本增加。二是制度建设成本高。受职责范围所限，机关事务管理部门在召开行业性会议、组织政策研究等方面受到掣肘，没有正常渠道获取行业信息，印发本级机关执行的规范性文件在下级机关没有强制参照性，而领导讲话又不具有法定效力，下级机关无法直接援引执行。各地在制定规章制度时重复调研、论证，投入产出效益低，经验和成果不能有效推广运用。三是政策执行成本高。由于机关事务管理体制不统一，缺乏行业指导，造成政令执行路径不一，增加了政策执行成本，执行效果也难以保证。四是降低了行政效能。部门之间在履行职责过程中发生冲突时，除依靠政府协调外，有关部门会请出“尚方宝剑”——上级对口部门的政策规定，而机关事务管理部门无专门的上位法作依据，上级机关事务管理部门也很难超越职权进行协调，影响了政府内部和谐与整体效能的发挥。
     反观近年来的机关事务工作实践，凡是实行了行业指导的工作，执行力都比较强，行政成本也相对较低。例如：国管局受发展改革委委托组织起草了《政府机构节能方案》，推动各级政府在节能标准、节能采购、节能改造、节能新产品开发和节能技术推广应用方面取得了实效，改变了以前“认识上参差不齐、标准上高低不同、执行上步调不一”的局面，有效地推进了全国政府机构节能工作。目前，《中华人民共和国节约能源法》修订草案中已明确由政府机关事务管理部门及有关部门制定本级公共机构的能源消耗定额，制定既有建筑节能改造计划并组织实施。又如中办、国办印发国管局起草的《党政机关国内公务接待管理规定》后，改变了公务接待无行业主管部门、无统一规定的散乱状况，各地按照统一的原则和要求，结合实际制定和修订了公务接待管理办法，明确了职责分工和公务接待的具体范围、程序、标准，有效规范了公务接待工作，节约了财政经费，改善了政府形象。
    （五）强化对政府监督的需要。
    政府及其部门受到的监督来自两个方面。一方面是外部监督，包括权力机关监督、政党监督、司法监督、社会监督等；一方面是内部监督，分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督，主要是指政府监督机构实施的行政监督以及专业性行政监督，如行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等。内部非专门监督，包括：上下层级监督，即行政机关按隶属关系自上而下或自下而上的直线监督；平行部门监督，即政府部门在职责范围内对其他部门的监督。现行体制下，机关事务系统尚未构建行业指导关系，因此造成直线监督链条的断裂。在没有上级部门指导和监督的情况下，地方政府部门根据上位法和国家宏观政策制定政策、制度、标准时，很可能出现制度缺失和政策偏差，极少数地方甚至是借“结合本地实际”之名制造新的不公或搞权力寻租，并将其制度化、法定化，这一点是本级机关的监督不易感知、监督效果也难以企及的。
    国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”尽管各级机关的事务工作的管理范围、保障对象、服务方式等存在些许差别，但其内在机理和本质属性是相同的，大政方针和基本原则也应该是一致的，因此有必要制定统一的基本原则、基础制度和宏观政策，并依靠行业指导来监督落实。
    （六）促进行业发展的需要。
    《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号）指出：“行业协会要深入开展调查研究，积极向政府及其部门反映行业、会员诉求，提出行业发展和立法等方面的意见和建议，积极参与相关法律法规、宏观调控和产业政策的研究、制定，参与制订修订行业标准和行业发展规划、行业准入条件，完善行业管理，促进行业发展”，“各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会，同时各地区、各有关部门要积极采取措施，指导行业协会开展行业服务、自律、协调等工作。”
    在行业指导方面，政府及其部门居于主导地位，承担着指导本行业及行业协会工作的职责，而行业协会主要起政策咨询、参谋助手和桥梁纽带的作用。当前，一是要厘清政府与行业协会的职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会；二是政府在放权的同时，要加强对行业协会的指导和监督。近些年，全国机关事务工作协会工作日益深入，各地机关事务工作协会蓬勃发展，有力地推动了机关事务工作。但是，机关事务工作至今没有被当作一个独立和完整的行业来对待，从而导致了政策不统一和管理分散的局面。因此，机关事务管理部门只有被赋予行业指导功能，才能够切实落实《意见》精神，规范和加强机关事务工作协会的工作，推动机关事务行业的改革与发展。
    二、路径选择
    （一）法律障碍和现实基础。
    《中华人民共和国立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”据此可以得出两个结论：一是国管局有权制定部门规章，二是规章的内容必须以上位法或国务院的决定、命令为依据。目前，国管局得到法定授权的工作范围仅限于中央在京单位，与地方机关事务管理部门的业务关系是通过全国机关事务工作协会建立的，因此不能通过制定规章或规范性文件来设定行业指导关系。
    此外，《地方政府机构设置和编制管理条例》第7条规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”中央编办监督检查司副司长李世春指出，各地各部门不得将是否设置相应机构、配备编制的情况作为评比、表彰、达标的条件和标准干预下级机关机构设置及人员编制配备；各部门在下发文件、草拟法规、规章和领导讲话时，不得就机构编制问题作出规定[  李世春：《“条条”不得干预乡镇机构设置》，《当代陕西》2007年第1期。]。可见，机关事务管理部门不能干预下级对口部门的机构编制问题，其中也包括职能的设定。
    尽管存在以上法律障碍，但是应该看到，上述规定是对国务院各部门和地方政府立法和行使职权的一般性限定，而不是对某一行业、某一部门的特殊要求，行业指导关系可以通过法律、行政法规或根据国务院的决定、命令等设立。当前，在机关事务系统构建行业指导关系，不仅适应了推进行政体制改革、加强政府自身建设的要求，而且也具备良好的现实基础：一是机关事务管理机构日益健全，全国31个省（区、市）已有25个成立了机关事务管理局，其他也设立了管理机关事务的专门机构，市、县机关事务管理机构正在逐步加强和规范；二是机关事务规章制度体系不断完善，机关事务管理部门的法制观念得到加强；三是部分省（区、市）机关事务管理部门根据党委、政府的授权，已具备对公务车辆编制管理等专项工作的系统管理职能，取得了行业指导的实践经验；四是全国机关事务工作协会和各地协会工作日渐深入，系统内的交流合作进一步拓展。
    （二）可选路径。
    在机关事务系统建立行业指导关系有两种路径：一是行政授权，即由政府在机关事务管理部门“三定”规定中明确。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第8条规定：“国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。”《地方政府机构设置和编制管理条例》第9条规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”二是法律授权，即通过法律或行政法规作出规定。《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或领导。”
    当前，机关事务管理部门一方面应该积极发挥职能作用，争取在新一轮政府机构改革中更多地得到政府及机构编制管理机关的支持，在“三定”规定中明确制定行业发展规划、方针政策、行业规范、制度标准以及对下级机关事务管理部门进行业务指导、监督的职能；一方面应该把握起草《条例》的机遇，从完善行政管理体制，建设廉洁型、节约型、效能型政府，推进机关事务保障法制化的要求出发，对机关事务系统管理体制作出科学的表述。同时，根据国管局一直牵头制定全国人大、国务院、全国政协机关事务工作政策制度的实际情况，以及建立行业指导关系的客观需求，研究提出整合相关机构、组建国家机关事务管理总局的建议。
 
 

（执笔人：徐进   责任编辑：王伟成）
 

 报：焦焕成、寻寰中、高翔、鉴保卫、李宝荣、尚晓汀
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