中央国家机关土地分类管理及有关政策问题的探讨(刘桂国)

中央国家机关土地分类管理及有关政策问题的探讨

刘桂国

    我们大家都知道，土地是不可再生资源，土地的利用和配置直接关系到某一地区、某一行业的存续和发展，可以说在一定的时间和空间内，哪个部门掌握着土地资源，哪个部门就有广阔的发展空间；哪个部门失去了土地资源，哪个部门就丧失了再发展的余地，至少会加大发展的成本。具体到中央国家机关来说，如何做好中央国家机关土地管理工作，保护好、使用好、管理好中央国家机关土地就是一项艰巨的工作。中央国家机关土地管理工作是一项系统性工作，政策性强，涉及面广。一方面，中央国家机关土地位于北京市行政辖区内，就不可避免协调与北京市的关系，解决与北京市方方面面的问题与矛盾；另一方面，也要理顺中央国家机关系统内部的产权、计划、规划、资产等关系，找出问题的症结所在，有目的的研究一些问题，为制订土地管理政策提供一些理论依据，进而尽快制定出切实可行的政策，推动中央国家机关土地的科学化、规范化管理工作。这两方面工作，我们都要抓，都要快。现在，我们面临的形式可以说已经非常紧迫，北京办奥运要用地、加入WTO后，经济建设对土地的利用也要用地、北京市危旧房改造也要用地等等，如果我们不抢占有利时机，研究制定有关的政策，我们的工作将会落后。
 中央国家机关土地管理涉及的问题比较多，比如：土地储备问题、危旧房改造问题、平房小院的规划利用问题等，有些已经做过相关研究，有些正在制订政策，今天，我专门就土地的分类管理及规划、动迁问题作一探讨。
    一、中央国家机关用地管理范围的确定。
根据《国务院关于中央在京党和国家机关使用土地管理问题的批复》，中央在京党和国家机关用地管理范围是：中央在京党和国家机关使用的土地；机关事务分别属中共中央机关事务管理局、国务院机关事务管理局（以下简称国管局）、全国人大常委会机关事务管理局、全国政协机关事务管理局管理的各企事业单位使用的土地。因此，中央国家机关用地范围包括：中央国家机关使用的土地；机关事务属国务院机关事务管理局管理的各企事业单位使用的土地。现在，根据改革需要，原各部门所属企业与各部门进行了脱钩，并划归中央大型企业工委、金融工委进行管理，企业脱钩改变了企业在京使用土地管理形式（原由企业上级行政主管部门直接管理，再归口我局管理），但是中央国家机关用地管理范围并未改变，因此，企业（含脱钩企业及重组、新成立企业）在京使用土地仍属中央国家机关用地的管理范围。
    二、适应改革需要，对中央国家机关行政、事业、企业单位用地实行分类管理
98年以来，我国机构改革的力度不断加大，一方面，机构精简、撤销、合并；另一方面，根据党中央、国务院有关规定，各部门与所属企业脱钩，部分科研机构、事业单位实行改革，转变为企业，逐步推向市场。政企分开、产权明晰是必然趋势，尤其随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，以及国有企业改革力度的不断加大，中央国家机关行政、事业、企业单位用地的使用目的已发生根本变化，他们相互之间的区别已日益显著，特别是企业用地，因股份制改造或资产重组等原因，必然与市场紧密结合，因此，如果包含企事业单位用地的中央国家机关用地不分行政、事业、企业单位性质，继续沿用计划经济管理体制下的同一种管理模式、方式进行管理，会越来越不适应当前中央国家机关用地管理工作深入开展的需要。因此，如何根据不同用地性质加以区别管理已成为当前亟待解决的问题。
（一） 行政房地产
1、 行政房地产的范围界定
原中央国家机关各部门（含国务院直属事业单位、行政部门翻牌成立的公司等）登记、使用、管理的，其来源是建国以后接收、划拨、分配或国家拨款由中央国家机关各部门购置和建设，其产权产籍归口我局管理的房地产，属中央行政房地产。中央行政房地产分为行政办公用房地产和居住用房地产。其中，行政办公用房地产包括：办公用房及礼堂、车库等附属用房；居住用房地产包括：由国家财政拨款、中央国家机关各部门购置和建设的；各部门自筹资金在原划拨土地上建设的；各部门出地与投资方合作建设分得的房地产；由国管局统一建设分配给各单位的；由国管局组织进行统一危改建设的房地产（如和平里3－6区危改）；由国管局统一购买后调拨分配的房地产；由国管局统一征地建设的房地产，如广渠门轧辊厂等；由各单位组织在原有中央国家机关的土地上开发建设的（如三里河地区）。
2、 管理方式意见：中央行政房地产主要保证中央国家机关工作正常进行，适应党中央、国务院领导全国工作，加强民主法制建设和开展国际交往需要，维护国家形象，体现北京作为政治中心地位等社会管理作用。因此，为利于中央国家机关用地的统一规划，加大对行政房地产的管理力度，我们建议：对行政房地产，因其使用更侧重于为政治、为行政管理服务，应采取严格管理方式，并结合下一步办公用房的统一管理思路，行政房地产由国管局统一登记，统一管理，统一调整使用，统一处置。因此，各部门所属企事业单位，无论是以借用、租用或以其它形式占用行政房地产的，原则上按照行政房地产对待，由国管局办理登记；如企事业已将使用的中央行政房地产登记到企事业名下的，须予以更正；企事业单位在中央行政房地产区域内投资建设、占用的房地产，或利用划拨的行政用地建设的房产（包括扩建、加层、征用毗邻院落改建或新建的房产），为保持院落的整体性，保证中央国家机关正常办公需要，防止中央国家机关土地的流失，房地产权列为行政房地产。由国管局统一登记。
    （二）企业房地产
    1、企业用房地产的范围包括：生产经营用房地产、自筹资金购置的房地产、出资联建合建的房地产、利用原企业用地联建合建的房地产等。
    2、管理方式意见：企业是自主经营、自负盈亏、自我发展的国有经济主体，其使用房地产的目的更多地侧重于经济效益的追求。企业房地产作为国家授权其经营的国有资产的一部分，企业就要使用房地产为其创造经济效益。房地产作为比较稳定的资产，也会更多地用于抵押、经营开发、出租，在资不抵债的情况下，甚至转让，或被拍卖。因此，为适应企业经营管理的需求，在对企业房地产进行管理时，就需给企业更大的自主权，我们认为：对企业房地产，涉及土地使用权登记、发证、变更以及处置等有关问题的，由一级法人企业、集团公司或母公司按照国有资产管理方式决定办理房地产登记的主体单位，允许其按照市场原则对房地产进行处置，但其处置应经我局审查批准后，方可办理其它有关手续。
（三） 事业房地产
对于各部门所属事业单位房地产，也存在一个区别对待的问题。根据国务院关于10个局所属242家科研机构事业单位的改革思路，需要灵活对待，我们认为：对于全额拨款的事业单位，由于其主要执行行政机关的部分管理职能，对其所占用房地产应参照行政机关房地产管理方式进行管理，由国管局办理登记手续；对于差额拨款事业单位及自负盈亏、进行市场经营，并领取营业执照的事业单位可参照企业用地管理思路，由各上级行政主管部门决定对此类事业单位的管理方式，由各部门提出意见，决定其管理方式，给予其较大的自主权。但是，其处置意见应报送我局进行审查确认。
    三、今后中央国家机关行政、事业、企业单位用地供地方式的变化及原划拨土地的使用处置思路
    根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法规的规定，在将来，中央国家机关行政、事业、企业单位用地的供地及处置形式也会发生较大变化。中央国家机关行政事业单位用地以其用地性质的特殊性，主要是用财政拨款购得，在增加用地时，应采用划拨用地的方式，免交土地出让金，减少经费支出，在土地市场供应紧张时，也可能按转让、出让方式取得土地使用权；对于企业新增用地，为满足其经营需要，主要以出让或转让方式取得。但是，在实际工作中，由于中央国家机关各部门对现行政策掌握不够，在联建、合建、购房、征地建设时，许多行政、事业单位的交费中也包含了交给地方财政的土地出让金，增加了中央财政负担，针对这一情况，我们建议：商国家计委、财政部、国家土地管理局、北京市房屋土地管理局等有关部门，划定中央国家机关行政、事业单位范围，由我局进行鉴别，保证免交土地出让金政策的落实，减轻财政负担。
  对原划拨土地的使用处置意见：对于中央国家机关各单位原按照划拨土地方式取得的土地，因机构调整、企业转产、停产等原因调整出来的土地，重新进行房地产开发时，按照现行政策，要向北京市交纳土地出让金，北京市将这部分资金名义上用于城市基础设施建设，但是，每年国家财政都要拨出大量资金用于北京市的城市基础设施建设，对于这个问题，我们建议：商有关部门作出规定，中央国家机关用地处置的土地出让金上交国家财政，作为国家财政收入进行列支，或者充抵计划拨给北京市的财政拨款，以减少财政支出。
    三、处理好中央国家机关房地产管理与国有资产管理的衔接，防止土地资产的流失
    中央国家机关房地产是国有资产的重要组成部分，但是，由于房地产管理的特殊性，国家对房地产的管理有许多相关规定，房地产必须经过登记，明确产权、土地使用权，并经过房地产评估、确认等手续后，才能以较为准确的价值列入国有资产。因此，我们认为：中央国家机关房地产在计入国有资产时，其土地权属、评估结果应经我局审查确认，尤其是行政、企业、事业之间的土地转移，因其使用目的的差别，需经我局审查同意后，才能分别送有关部门进行处置转移。否则会给日后土地资产的处置造成隐患和矛盾。
    五、中央国家机关用地规划与动迁问题
 1、规划思路：从目前情况看，中央国家机关用地非常分散，从东四环到西三环，从南三环到北四环，均有中央国家机关用地，用地的分散必然造成中央国家机关工作联系及人员生活的不便，也会导致效率降低。在中央国家机关用地中，企业用地的目标与行政事业单位的目标存在较大差异，企业用地流动性大，流转快；中央国家机关行政事业单位用地稳定性强。因此，中央国家机关建设用地规划应侧重于中央国家机关行政事业单位。中央国家机关建设用地的集中利用、规划的实现是一个长期缓慢的过程，有一个相对稳定的规划思路，通过用地的动迁调整，逐步走向集中，最终实现中央国家机关的建设用地规划目标。通过一些实际资料分析，只要坚持规划建设，就能形成充分、合理、有效的土地利用功能布局。
 2、动迁处置原则：由于中央国家机关房地产零散分布在北京市行政规划区域内，北京市进行房地产开发、城市建设，必然动迁中央国家机关房地产，动迁是一个过程，通过对布局并不合理的房地产动迁，置换为中央国家机关相对集中的用地，有利于中央国家机关建设用地规划的实施。
 在动迁中，对各单位最重要的就是坚持合理补偿原则，我们一直坚持对被动迁的中央国家机关房地产进行评估，以评估价值为基础来衡量补偿的合理程度。这一原则，在国务院已经公布实施的新拆迁条例中已经有所体现。但是北京市在进行实际拆迁时，把含土地价格的区位价均补偿给房产租赁人，对产权人和土地使用人只给予房产残值补偿，实际上变相剥夺了产权人和土地使用人的应获得的利益，转移支付给了房产租赁人，完全没有考虑到原产权人的利益，也造成国有资产的流失。这种作法实际上并不合理，与新颁布《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定有根本冲突，五十八条规定：厖厎收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。也与新的拆迁条例有冲突。
 综合以上研究及思路，我们认为：在对中央国家机关行政、事业、企业单位房地产实施管理时，要制定相应政策，实行分级分类管理。对行政房地产要严格管理，管住、管好，实行统一登记、统一管理；对企业房地产，要给予其自主权，一定程度上放开、搞活；对事业单位房地产要划分情况，区别对待，给予相对自主权。

                  
             二OO一年十一月十四日