中央国家机关政府办公设施建设与管理研修团赴日培训考察报告

中央国家机关政府办公设施建设与管理
研修团赴日培训考察报告

    2001年11月14日至12月4日，由国务院机关事务管理局组团，国家经贸委、国家税务总局、外国专家局、知识产权局、国家林业局、国家质检总局、中组部、中央文献研究室、全国总工会、中国文联、国家安全部、中国对外友好协会、石油天然气集团公司等14个部门派员组成的政府办公设施建设与管理培训团一行20人，赴日本就日本中央政府房地产建设、使用、管理等课题进行了为期21天的研修和考察，与日本国土交通省、总务省、财务省、东京都政府、日本高层住宅管理协会等部门进行了交流和学习。
    在培训考察期间，因时间关系，难以在短时间里对日本政府在行政房地产建设管理方面有一个全面而深入地考察，只能对与我们业务相关的基本情况进行了大致的了解。日本政府主管部门的官员、法律界、不动产企业和专业管理协会的资深管理人员为本团进行了授课，主要介绍了日本政府办公设施的建设与管理及其组织机构的职责、建设规模及标准、相应地法律规定、国有财产管理制度，以及公务员住宅的建设、使用、管理等基本情况。
    尽管日本的社会制度和经济制度与我国有着本质上的差异，但在政府房地产管理方面有许多值得我们学习和借鉴的经验。其完善的法律法规、明确的职责分工、严格的归口统一管理等都给我们留下了深刻的印象。每一位给本团授课的官员、专家、讲师在介绍情况时，首先介绍相关法律是如何规定的，各部门的职责和管理权限是什么，并强调政府部门的工作效率和危机意识以及在履行职责时的法律意识。下面就与我们中央国家机关房地产管理工作有关的内容介绍日本政府房地产管理方面的基本情况，并对其有借鉴意义的做法和启示进行简要概括。
一、政府办公设施的建设管理
    日本政府办公设施的建设管理主要是依据《国家地方公共设施建设法》和《国家机关建筑物及附属设施设置位置、规模及构造标准条例》实现的。由国土交通省对政府各部门办公设施的建设（新建、增建、改建、修缮）、使用、基建计划等工作进行统一的归口管理。
（一）基建计划管理。按照《国家地方公共设施建设法》有关规定，“除100万日元（折合人民币约6.7万元）以下的零星维修外，其他所有各部门使用管理的办公设施涉及到建设、改造、维修的，必须于上年度7月31日前报财务省和国土交通省”，内容包括位置、规模、构造、工期、造价等。各部门上报财务省的计划书只作为备案材料，具体审核意见由国土交通省在进行实地调查审定后，于当年8月20日前报财务省，由其进一步审核报国会讨论通过后实施。具体实施工作不是由各部门分散进行，而仍然由国土交通省统一负责制订建设方案以及结构设计、施工计划、工程招投标等各项工作，建成后交使用部门使用。各部门的职责只在于按上述规定内容做好本部门的建设计划并按期上报。
对于现有办公设施，实行5年为周期的定期检查制度，在对其成旧状况进行调查的基础上编制维修计划。
（二）政府办公设施权属和处置管理。1.在权属管理方面。政府办公设施作为行政财产全部纳入国有财产由财务省统一建立国有财产台帐并进行统一的产权登记和管理。2.在处置方面。财产的处置主要包括出售、交换、捐赠、信托等方式。日本政府的国有财产分为行政财产和普通财产。行政财产包括公用财产（政府办公设施属此次类财产）、公共用财产、皇室财产、国有企业用财产；行政财产以外的财产为普通财产。财产的处置完全按照《国有财产法》、《财产税法》和《遗产税法》的规定进行。行政财产在未改变成普通财产时不能处置，只有行政财产变为不必要时，并在原有用途被废止后，履行相关法律手续变更为普通财产时才能由各部门交由财务省处置。3.国有财产处置的依据。在日本，政府在对各部门使用的办公设施和公务员住宅进行使用状况调查基础上（这类调查已进行了8次），判断土地、房屋是否得到合理、有效利用，并提出是否处置的意见交由各部门具体落实，各部门必须将落实情况向财务省进行汇报并接受其监督。
（三） 政府办公设施规划管理。1.集中规划建设。在办公设施规划建设时，设置集中办公区和建设建筑规模较大的办公楼，以实现提高政府办事效率和方便民众办事以及形成城市标志性建筑的目的。日本自明治维新后，通过法律形式划分了政府拥有土地的范围(目前日本政府拥有土地89286KM2，占国土面积的23.6%，其中行政用地2614 KM2)，在东京都霞关地区专门为政府规划了集中用地（在日本称之为“团地”）。这里聚集了日本行政、立法以及司法等大多数主要部门。东京都地方政府办公设施的建设更是将所属32个部门集中在建筑规模达38万平方米、建筑高度达250米的大楼内集中办公。2.集中使用，统一调配。日本政府机构和国家公务员编制相对较稳定，机构调整主要是简单的部门合并或拆分，对于规模较小的部门或办公设施建筑规模较大而由一个部门使用将造成浪费的，往往要安排2个及2个以上、甚至近10个部门在同一栋办公楼内办公，这在日本称之为“中央合同厅舍”，大大的节省了政府投资。办公设施的调配使用工作由国土交通省根据各部门具体情况负责调整配置。各部门腾退出来的办公设施也统一由国土交通省调配。3.严格规划管理。办公设施的建设除了满足政府部门本身工作需要外，强调：（1）符合城市长期规划，保护文物古迹，同时必须具有地方特色；（2）保护和美化生态环境，充分利用太阳能，以节约能源；（3）建筑的设计应方便高龄人、残疾人使用；（4）为减少自然灾害的影响（主要是防震），应使建筑结构具有良好的安全性；（5）合理布局，便于各部门业务联系交流和方便民众办事。
（四）政府办公设施使用管理。政府各部门使用的办公设施遵循“谁使用谁负责”的原则进行管理。政府部门独立办公的，由其负责办公设施的日常管理工作（包括日常维护维修）；“中央合同厅舍”由国土交通省指定在其内办公的某一个部门负责日常管理。办公设施内的大型设备的维护维修由国土交通省负责，并按设备使用年限编报计划，每年向财务省报送营缮计划书。
二、日本国家公务员住宅的建设和管理
（一）公务员住宅建设概况。日本现有公务员435万人，其中国家公务员113万人。在日本，法律规定分配给公务员的住宅仅仅只是一种借用关系，公务员住宅对于公务员本身来说只是暂时居所，一般在工作3-5年后基本上都通过市场购置了自己的住房。
政府依据《国家公务员住宅法》由财务省对公务员住宅的建设进行管理。按照规定，大致可分为三类：（1）由财务省负责设置的合同住宅（几个部门合建）102773户，部门住宅79754户。（2）由各部门负责设置的住宅160627户，国家公务员住宅合计为343154户，目前国家公务员住宅数量占国家公务员总数的30％。（3）国家特殊部门公务员（如邮电、造币、空港、公园、学校、警察、医院等）的住宅建设由主管的各部门负责。
（二）公务员住宅建设计划。由财务省设置的公务员住宅建设计划，由各部门每年10月中旬前做出营缮计划书报财务省，财务省于本年11月30日前完成审核工作，下年度2月20日前完成听证及规划方案。由各部门设置的公务员住宅建设计划，在下年度2月20日前直接向财务省提交设置计划申请书。二者统一由财务省审核后，报经国会讨论通过，预算成立后2个月内下达计划。
公务员住宅建设一般均使用国有土地（即日本政府所有的土地），如果没有土地，应先提出征地计划书，由政府财政支付。各部门建设的公务员住宅的所有权由财务省实行统一管理；各部门享有住宅的分配使用、维修和管理权。公务员住宅全部是国有财产，只租不售。
（三）公务员住宅分配管理
1.申请公务员住宅的条件。（1）上、下班路途时间1.5个小时以上；（2）家庭人均使用面积7M2以下；（3）结婚时现住房条件困难的；（4）现住房租金达到工资一定比例的。只要具备上述条件之一的公务员均可申请公务员住宅。如果申请住房的人多于住宅供应量时，不论资历，而是采取最为简单的“抓阄”方式进行分配。
2.腾退公务员住宅的条件。日本公务员住宅不是福利性的，只供国家公务员、独立法人居住使用。（1）公务员住宅从入住当年起算，最长可居住12年（据了解，在公务员住宅内居住5年以上的情况很少，绝大多数是在工作3-5年时利用贷款购置了房屋）。（2）年满31岁的单身公务员必须搬出。（3）退休的公务员、公务员的遗属不能住公务员住宅。（4）工作调动的，由调入单位解决住房。（5）工作临时调动的，可保留3年的居住时间。
3.公务员住宅补助标准。日本公务员住房实行补贴制度。公务员已婚的每月补贴9000日元，单身每月补贴8500日元。公务员住宅租金按公务员工资比例核定租金标准。一般情况下，住房租金占工资收入的10-15%左右。
4.各级公务员居住标准。日本公务员住宅标准一般按照套内使用面积核定。
单  身――25平方米（以下）；
科  员――25－55平方米（以下）；
科长――55－65平方米（以下）；
副处长――65－80平方米（以下）；
处  长――80平方米以上。
5.公务员住宅的维修管理。按照《国家公务员住宅法》相关规定，由两个以上部门合建的合同住宅由财务省进行管理；各部门专用住宅由各部门自行管理。以电脑实行智能化管理为主要手段，实际管理人员比较少，维修工作也非常及时到位。一般日常维修管理所需费用由住宅租金和附属房屋租金解决，大型设备更新由各部门按规定的使用年限申请国拨资金解决。
三、借鉴和启示
    日本政府无论在行政办公设施的规划建设、使用管理，还是在公务员住宅、福利待遇等方面，其法律制度的健全和各部门依法行政、强调效率和长远规划的做法给我们留下了较深刻的印象。我们利用短暂的时间，尽可能多的了解和收集日本政府在行政房地产管理方面的做法和相关资料（目前我们正在陆续翻译《国家公务员住宅法》、《借地借家法》、《建筑基准法》、《都市规划法》、《宅地建物取引业法》、《日本国有财产制度现状》、《国有财产制度》、《国家公务员宿舍》、《国家地方公共设施建设法律》、《国家机关建筑物及附属设施位置、规模及构造标准条例》）。尽管时间和手段有限，但从中也得到了不少启示。归纳起来，主要有以下几点：
    1.加强中央国家机关房地产管理的专项立法工作。在日本，政府为实现职能机构的高效运转、充分利用资源和节约政府开支的目的，在中央政府的房地产及其附属设施的管理上，均以法律的形式将管理的职能、内容、范围、职责分工以及工作原则加以规定，并长期固定下来，而不因政府的自然换届而改变，只随相关法律的变更而改变。只要是属于政府所有的财产，均纳入国有财产实行统一建设、统一调配使用、统一维护维修、统一处置管理。在实施城市规划确需占用政府房地产时，均按照市场评估价格给予经济补偿或进行置换。目前，在我国现行房地产管理方面的法律中，除依据《土地管理法》制定了《中央国家机关用地土地登记办法》规定了中央国家机关土地权属登记管理外，还没有一部专门针对中央国家机关房地产管理的法律法规；《国务院关于在京中央党和国家机关使用土地管理问题的批复》（国函[1995]24号）对遏制中央国家机关土地流失起到了一定的作用，但是，因其是以“批复”的形式对中央国家机关土地管理问题加以规定，在执行中缺乏强制约束力而难以全面贯彻落实。特别是在城市大面积改造中，中央国家机关土地流失现象不但未得到根本制止，反而有愈演愈烈之势。据统计，截止2000年，中央国家机关被占用土地近50万平方米。而随着我国社会主义市场经济建设步伐加快，中央国家机关房地产管理工作不可避免的将面临更多的新情况、新问题。如何建立适应社会主义市场经济条件下的中央国家机关房地产管理的法律体系，从而保证党中央、国务院领导各部门工作正常运转和事业发展，应是我们当前工作的一个重点。
    2.加强中央国家机关房地产管理的基础性工作。在日本，政府所有的每一寸土地和每一平方米的房产按照行政财产和普通财产分类建立了完备的登记账目，称之为“国有财产台帐”，政府主管部门定期对国有财产使用状况进行调查，依据使用效率、使用年限、新旧程度等提出国有财产的处置意见（包括出售、交换、捐赠、信托等），对现有财产进行整合，以实现国有财产的保值增值。
    在我国，中央政府房地产权除行政办公设施的房屋所有权采取集中管理外，其他房、地产权采取分散管理的方式，由各部门自行调配使用和处置，这种管理方式更多的强调了部门利益，而缺乏整体利用效益，并给中央国家机关房地产管理的基础性工作-——各类房地产基础资料的调查工作以及统计资料的完整性和准确性带来消极影响，造成管理上的困难。
    1995年下发的《国务院关于在京中央国家机关使用土地管理问题的批复》明确了国管局对中央国家机关使用土地进行归口管理的职能。虽然经过几年的努力，基本摸清了家底，但产权登记工作、土地规划工作和建档立卷工作仍需加大我们的工作力度。因此，我们认为，中央国家机关房地产基础资料的调查、建档工作应加大人力、物力的投入，并调动各部门和社会中介机构的积极性，尽早完成各项基础工作，在此基础上针对行政、事业、企业等不同情况制定管理办法、建立跟踪监督机制和加强基础数据的信息化管理手段。
    3.加强中央国家机关办公设施建设管理工作。日本政府办公设施的建设，依据《国家地方公共设施建设法》的规定，由国土交通省归口管理，并按照《国家机关建筑物及附属设施的位置、规模及构造的标准条例》的要求，负责办公设施的选址、核定建筑规模、方案设计、工程招标、施工建设等工作。除选址和核定建筑规模属行政审批事项外，其余均采取专业化方式进行运作。
    在我国，中央政府办公设施的建设管理还缺乏完善的管理体系，总体上仍然是分散和松散的管理模式，没有统一的规划、统一的标准，缺少专业化运作和管理的机制。一是各部门自己选址、超标准建设、装修宾馆化、设备高档化、管理人员非专业化。这种运作方式尽管对调动部门积极性有一定作用，但也存在互相攀比、标准不一、浪费国家投资的弊端。二是不论机构规模大小，普遍采取独立建设办公设施的方式。这种追求“小而全”的方式首先是极大的浪费国家资源；其次是增加后勤改革的难度。因此，我们认为，应加大中央国家机关办公设施建设改革的力度，严格执行《国务院关于改进和加强中央国家机关办公用房管理的意见》规定，规范各类办公设施建设的标准，完善建设、使用、管理的政策。同时，为有效利用土地、节省经费、提高使用效率，并与中央国家机关后勤体制改革结合起来，逐步实现办公区域和办公场所相对集中，改变目前各部门独立办公的格局，加强中央国家机关办公设施建设的近、远期规划工作，建立使用管理、项目管理和后期物业管理的新机制。
    4.加强国家公务员住宅供应渠道的多样化建设。在日本，由于其经济的高度发达（尽管近10年来日本国内经济一直处于疲软状态），国家公务员的高收入和较完善的社会保障系统使其在解决公务员住宅时采取了完全市场化的方式。为政府保证公务员队伍的稳定和保持对社会公众的吸引力（在日本，公务员考试和律师考试是难度最大的两种考试），建设了一定规模的类似公寓的公务员住宅，供其短期居住，并严格进、出管理，形成良性循环，促进队伍的稳定。
    在我国，住房制度的改革前，公务员住房既是一种生活待遇，也是一种职级待遇，完全由政府“承包”下来，使国家财政不堪重负。而现行的住房制度货币化改革方案是要建立国家公务员住房供给的新制度，这个改革方向无疑是正确的。但是，我国公务员收入低的现实使其难以或根本不可能“入市”购房，进而可能影响到公务员队伍的稳定。特别是我国的房地产市场建立时间短，法律法规还有待进一步完善和加强，同时社会保障体系刚刚建立起来，真正能从中获得足够经济支持还需要相当长的时间。因此，从加强公务员队伍建设、提高公务员队伍素质、保证公务员队伍稳定的目的出发，政府有必要在一定时期内建立多种形式的住房供给渠道以满足不同经济条件的公务员对住房的需求，切实解决其后顾之忧。（1）建设公务员公寓，只租不售。在城区内合理布局，交通方便，以便于工作联系和业务交流；严格建设标准，小户型设计，功能完善；严格进、出管理，离开公务员序列的应无条件交回。这一类公寓可向新进入公务员队伍或工作年限较短的公务员供应。（2）建设经济适用住房，只售不租，向有经济支付能力的公务员供应。（3）供应廉租住房。通过住房二级市场收购部分房屋作为公务员公寓的补充，向低收入公务员家庭供应。（4）盘活存量房地产，通过内部合作或通过房地产市场合作，解决一部分低租住房。（5）通过建立中央国家机关房地产管理收费机制，建立公务员住房基金，扩大住房建设资金渠道。

总之，通过赴日培训考察，开拓了视野，增进了了解，也一定程度上拓展了我们的思路，基本上达到了培训考察的目的。但同时我们也深深地感到，即便是专题考察，对我们团每一位成员来讲，不但要具备较强的综合业务素质，还必须对被考察国家的政治体制构架、法律体制构架、文化体制构架等方面深层次的了解，如果我们不具备上述两方面的条件，其培训考察的结果必然是表面的、感性的、知其然而不知其所以然的、走马观花式的。
    因此，对于我们来说，要想通过考察取得“真经”，就应当对目前这种出国考察的方式做出适当的改进——加强课题的专一性和目的性，攻其一点，解决主要问题；同时，强化出国前对研修课题的研究和对被考察国的国情了解，而这个环节在国内往往被忽视了，我们有的团员甚至认为培训考察和“考察报告”是团长及少数团员的责任，与己关系不大；在国外考察时，有的团员仅仅局限于用本部门本单位遇到的矛盾和问题去寻求现成的解决方法，其结果多次出现日本官员对我们提出的问题不知如何回答的尴尬局面。随着我国加入WTO，政府机构改革的步伐必然加快；依法行政，按规则办事，也必然要求我们加快中央政府行政资产优化管理的改革步伐，如何用最科学的方法、最便捷的方式学习外国先进的管理经验，为构架中央国家机关行政办公用房的管理新机制做好必要的法律准备、政策准备和理论准备。

                2002年5月16日